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而另一方面,为保障公共服务,普通邮政业务并不能因为市场萎缩而完全取消。李国华说,尽管一些偏远地区的网点入不敷出、甚至连电费都交不起,按市场规律就该关停,但不仅没关,这些年还新开了8000多个乡镇邮政局所。
而在人们观念中已经完全“市场化”的中粮集团,虽然其主营的房地产、酒店、粮油制成品销售都在商业性竞争领域,但它新近吸收的另一家中央企业华孚集团则主要做储备肉业务,又属于公益保障性业务。
商业领域和公益领域的多元化交叉、重叠,在国企当中极为普遍,这种“混业经营”的现状由来已久。建国之后的国有企业,出现了大量的“企业办社会”现象,在企业内部建立了学校、医院。上世纪80年代后,为了解决富余人员问题,许多企业开始兴办“第三产业”。90年代后,许多国企通过股份制改造,获得了大量融资,开始广泛涉足更多领域,形成了很多跨行业的大型国有企业集团。
曾有统计显示,在国资委管辖的一百多家央企中,有接近三分之二涉足了金融业。例如,国家电网除了主营业务之外,还深度进入许多金融领域,形成了统一的“英大系”品牌,并涵盖了财务公司、财险、寿险、信托、租赁等诸多形式,掌控包括中国电力财务有限公司、英大财险、英大人寿、英大信托、英大证券、英大长安保险、英大期货等7家金融企业。
曾有媒体认为,根据《意见》,电网、油气国企分类难以被简单分类。周放生告诉《中国新闻周刊》,电网企业属于自然垄断类,目前也被归为商业类。而“三桶油”这样的石油石化企业,虽然也有保障供给的公益类性质,但从主营业务看,在全世界都属于商业类。
在他看来,公益类的界定标准比较清晰,具备几个重要特征:行业不能随意进入,往往是政府特许经营;不以营利为目的,价格实行政府指导或政府管制;以服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。
中国企业研究院首席研究员李锦告诉《中国新闻周刊》,按照目前的《意见》内容,在目前由国资委直管的106家央企中,被划分为公益类的企业不会很多,“不会超过16家,大部分都会划归为商业类企业。”
事实上,早在2014年,国资委曾经就分类形成了初步意见,将100多家央企分为三类,分别为公益保障类、特定功能类、商业竞争类。特定功能类的央企指的是以服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行为主要目标,这其中包括石油石化、电力、通信等领域的央企和军工企业。
而到2014年底,国资委形成的最终意见中,从之前初稿版本中的三类变成两类,即商业类和公益类。没有出现在最终版本中的特定功能类,并不是删除了,而是和之前的商业竞争类一起统称为商业类。
国资委有关负责人曾就分类的变化做出解释,主要是考虑企业功能的多重性、复杂性,分类宜粗不宜细;同时考虑各地实际,允许各地结合实际,划分并动态调整本地国有企业功能类别。
而在高明华看来,他倾向于应该分得更细一些,对于自然垄断类国有企业和稀缺资源类国有企业,这两种属于“合理”垄断的企业,应该单独设定分类和监管考核。
他的理由是,自然垄断类国有企业,如铁路运输、管道天然气、自来水等,国际通行的做法都是国有经营,价格一般定在平均成本水平上,而民营则无法保证这种定价水平。这类国有企业经营的基本原则是盈亏平衡,不赔不赚。而稀缺资源类国有企业,如石油、黄金等,为防止稀缺资源过度耗竭,保证资源利用的可持续,也必须由国有企业来经营。
不过,一方面,为防止稀缺资源的消费过度,其定价应由市场决定;另一方面,为防止企业过度开发,必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税。也就是说,这类企业可以赚钱,但赚的钱必须全部上缴国家财政,然后通过国家财政支出回馈公众。“比如,美国、英国对稀缺资源征收高额资源税,引导企业到国外开采,保证资源的可持续利用,而我们是大量在国内开采。”
“按照目前方案,电力电信、石油石化类企业,被划归商业类企业,还有一个和国际接轨的背景,由于这些企业的国企背景,在国际上往往遭遇一些门槛。”李锦告诉《中国新闻周刊》,因此,虽然这些企业被划归商业类,但实际上的定位还是“特殊功能类”企业,在实际操作中还是按照三类企业来分类。
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