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“甘蔗不能两头甜”
国企分类的根本意义,在于根据两大类企业的不同定位,在改革、发展、监管、考核方面进行差异化的“分类施策”。
例如,此次《意见》提出,在改革方面,主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,原则上都要实行公司制股份制改革,积极引入其他资本实现股权多元化;而公益类国有企业可以采取国有独资形式,具备条件的也可以推行投资主体多元化,还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。
在考核方面,对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。对公益类国有企业,重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力,考核中要引入社会评价。
有人担心,部分企业被划归纯粹公益类企业后,会依靠国家补贴生存,丧失市场主体意识,重回“大锅饭”时代。在周放生看来,避免这种问题,主要看政府如何监管,“公益类并非垄断概念,虽然并非以营利为目的,但可以采取特许经营、政府购买等市场化的经营方式,政府也要考核其成本控制、运营效率。”
周放生告诉《中国新闻周刊》,就公益类企业的运营和监管,有专家曾专门考察过日本东京的垃圾处理企业。东京共有21个垃圾处理场,所有的费用由政府财政买单,不向居民收费。企业是国有企业,但工作人员享受公务员待遇。这是典型的公益类企业,对企业的评价,不是政府说了算,而是向垃圾场所服务的所有居民定期发放调查问卷,根据问卷结果,政府得出对企业的评价。如果评价不合格,企业领导层要被免职,要对企业进行审计和审查。如果评价很高,企业可以得到表彰和奖励。
在他看来,如果企业定性为公益类企业,那商业类资产就应该剥离出来,或者划并,或者转让到其他商业类企业中去,“甘蔗不能两头甜,这是常识。”
多位受访专家都认为,在对企业分类和定性之后,紧接下来应该推进企业的公益类资产和商业类资产的剥离、分拆和重组,而这必然涉及利益调整,阻力不会小。
通过主业确定分类,决策层早有行动。此前国资委曾多次要求央企明晰主业,并在电力、铁路等多个行业力推央企主业、辅业分离,也曾多次督促央企退出房地产业,但效果并不理想。周放生表示,“分类意见出来之后,应该进一步推进不符合定位的资产剥离和分拆,但是否会加快速度不好说,关键看改革决心。”
事实上,从分类开始,就已经涉及利益调整。高明华告诉《中国新闻周刊》,以中储粮集团为例,按国资委的建议,应该划归为公益类企业,但企业有不同意见。“如果企业被划归公益类企业,企业负责人的薪酬待遇肯定按照类似公务员待遇来制定,那就会比较低。”高明华解释,企业的不满也有原因,因为目前商业类企业事实上享受双重待遇,薪酬享受较高的市场化薪酬,同时享受公务员待遇。“除非把商业类企业负责人的公务员待遇和行政级别完全取消,只保留市场化待遇。如果不取消,那企业都会想进入商业类企业。”高明华说。
李锦告诉《中国新闻周刊》,推进分类的另一个难题是,由谁来分?根据主营业务逐步理顺分类,事实上已经在很多国企开始逐步尝试,但始终悬置,没有太多进展。“国资委的意见是由出资人代表,即国有资本的投资经营公司来划分,否则分类的矛盾会全部集中到国资委自身,但现在很多投资经营公司并未成立。”
而在高明华看来,分类必须是国资委等主管机构来做,“不管是将来的国有资本投资和经营公司,还是国企自身,都会出于自身利益考量来分类。”
“把好的、赚钱的资产分出去,谁都不愿意。”李锦坦言,分类的最大难题仍然是利益调整,“这项改革会比人们预想的慢,目前企业在重组过程中已经逐步开始注意分类问题,但还没有推开。今年主要是推进国有资本投资经营公司的成立,搭好框架后,再进行分类,预计会在2020年左右逐步到位。”
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