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② 全国约一半的煤炭转化为电力，就单一排放源看，大气污染物排放量大、比例高、影响范围广，社会影响大，从而也容易成为关注重点、成为法规约束重点和政策试点重点。
然而，人们往往容易忽视了一个科学事实，燃煤多并不等于排放量就大，关键要看采取了什么措施；排放量大并不等于对环境质量影响大，关键是要看电厂布局和排放方式以及与大气扩散和输送条件；对环境污染是否严重，不是仅看一个行业所占排放比例的大小，而是要看此行业对全社会的综合影响，更要从个体企业看对环境质量的影响大小。如果中国用于燃料的煤炭都用于发电而不是散烧，发电污染排放比例为百分之百，则现在中国大气环境质量不是更差而是更好。
③ 对火电厂这一独特污染源，在法规中虽然有专门的规定（如大气法），但是，除了执行火电厂专门排放标准外，并没有免除法律普遍性规定要求，
造成了火电厂既要执行专门性规定，又要执行普遍性规定，正如要在西服上再套上长袍马褂，要求重叠不可避免。
④ 因火电厂绝大部分是国有企业、且央企又占据主导地位，“听话”“好管”“好出政绩”成为行政部门、甚至企业自身在环境领域推进管理创新、技术创新的追求。
解决问题的方法和原则
1寻找解决问题的“钥匙”
国家已经确定了解决问题办法，即整合现有各种许可和管理要求，实行“排污许可的‘一证式’管理”。但“一证式”管理改革突破口在哪里？
笔者认为，把握好环保管理制度的科学性、法律支撑、可操作性三要素之间的关系是破解问题的突破口和方法。图2是笔者提出的环境管理制度科学性、法律支撑、可操作性三要素关系概念图，解决问题的“钥匙”就是要推进图左侧图形表达的关系向右侧发展。
图2具体解释如下：S、I、M区分别代表环保管理制度的科学性、法律支撑、可操作性三个要素，三个区分别交汇成A、B、C、D区，A区表示制度有操作性、科学性但没有法律支持；B区表示制度有法律支持、有可操作性但没有科学性；C区表示制度有科学性、有法律支持、但不具备可操作性。可见，D区是理想情况，即制度既有科学性又有法律支撑且有可操作性。随着改革不断推进、社会不断发展、环境要求不断提高，各个区的大小是动态变化的。改革就是不断扩大D区的过程，即促进A 、B、C区转化为D区、减少S、I、M区的过程。
排污许可“一证式”管理改革对环保制度的影响是多方面的，牵一发而动全身。仅从需要讲，不仅需要调整现行环保法规中的管理制度，且要调整一些相关法律如《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《节约能源法》等的相应制度，若条件具备，更应当从环境基本法入手，对法规体系进行重构。但改革是渐进的，短期进行“休克式”环保法律体系和内容的全面改革既不现实也非常有害。
2破除障碍，提高办事效率，适应建设法制政府要求
“一证式”管理改革是环境管理基础制度的改革，是中央与地方政府、政府与企业间生产关系重新调整的革命。既是政府部门间污染控制的权利和责任再平衡的改革，也是政府与排污企业间监督与被监督内容、方式的重大改革。总体看，是一场要求政府环保部门“革”自身命的改革，改革成败取决于政府对“一证式”改革的认识和决心，以及对建设法制政府的认识和信心。
“一证式”管理改革不仅要满足现行排污许可设定主体和实施主体合法性要求，也要符合法制化政府改革要求。根据《行政许可法》规定，我国设定行政许可的最低位阶为地方政府规章，但这种许可受到严格限制且具有临时性，不能超过1年。而国务院各部委的部门规章不得设定行政许可，只可对实施上位法设定的行政许可作出具体规定。行政许可实施机关是行政机关或者授权的具有管理公共事务职能的组织，但不能是第三方组织；
同时，四中全会提出：“根据不同层级的事权和职能，按照减少层级、整合队伍、提高效率原则，合理配置执法力量”，在包括资源环境在内的领域“推行综合执法”。因此，排污许可需要行政机关内设的多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理行政许可，这是在一个主体内部如何分工的规定，即“内部千条线，对外一根针”。同时，国务院提出：“凡能实现网上办理的事项，不得要求群众必须到现场办理；能通过网络共享的材料，不得要求群众重复提交；能通过网络核验的信息，不得要求其他单位重复提供。”“打通数据壁垒，促进各部门、各层级、各业务系统互联互通”。
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