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如果把电改比喻成一场战役的话,2015年,公布中发9号文和6大电改配套文件可以看做是备战、号召和发起。2016年,电改进入正式具体实施阶段,中央及地方政府按照新一轮电改思路,纷纷进入实际操作层面,则是战役进入小高潮。
尽管众多综合改革试点方案内容不一,但本质是相通的,即依照9号文提出的“三放开、一独立”思路,以“市场主体、交易平台、价格、政府作用”为抓手,通过构建有效竞争的市场结构和市场主体,还原电力商品属性,积极稳妥地推进电力体制改革。
当下,“战事”已经进入中场,电改也暴露了一些问题,例如,各地电力改革方案实质性内容大都一致,即推进以降低电价为目标的“直接交易”;由于未建立电力批发竞争市场,导致零售竞争不起来,售电公司无电可售;省级电力交易中心遍地开花,但容易生成省际壁垒等等。
不难发现,价格无疑是诸多问题都会涉及的一个焦点。因此,能否准确把握制定价格规范、执行价格监管的“度”,将影响电改这场“战争”下半场的进程。
人为定价是个“老”误区
经过30多年的改革,我国绝大多数商品已经市场化定价,非市场定价仅占很少一部分。
从价格改革经验看,对于带有自然垄断性质或者公益性质的商品价格的市场化,我国采取的是渐次、逐步推进的方式,例如,原油、铁路、食盐、飞机票等商品的价格。
根据经济学理论和我国实际国情,国内一种产品要想实现市场化,首先是解决社会对该产品的商品属性的认识。如果认为该产品具有公益性质或垄断性质,不宜市场化;如果认为该产品具有商品属性,就可以市场化,例如之前对铁路货运以及食盐的认识,觉得它们具有公益性,且对国计民生具有很大影响,所以很久未放开,目前这种认识改变了,价格就可以放开,坚决推进市场化改革。
其次是价格放开。产品价格受到严格管制的话,它是无法真正反映市场供求,企业无法自主定价,其生产积极性必然会受到影响,无法成为真正意义上的企业,资源无法由市场有效配置。
第三是市场准入。产业结构是影响定价机制的重要因素,什么样的产业结构某种程度决定定价机制的选择,垄断的市场肯定是选择政府定价。而市场化定价机制的建立基础是存在一个竞争性的产业市场。价格放开后,现有企业生产积极性提高,但市场准入不放开的话,无法形成更多的新增市场供应主体,市场化定价也肯定无法形成。因此,放开市场准入、引入竞争也是一个价格从非市场化转变到市场化的重要前提条件。
在电力领域,要贯彻市场定价的原则,避免人为定价,前提是要分清楚整个电力产业链中哪些环节是可竞争性的,哪些环节是自然垄断性的。
整个电力产业链由发电、输配电、售电三大环节组成,其终端用电价格由发电价格、输配电价、售电价格组成。发电、售电环节不完全具备自然垄断行业的基本特征,属于可以放松政府管制、引入市场竞争的环节,其价格形成机制完全可以由市场竞争形成。而输配环节具有自然垄断属性,不宜引入竞争,其价格必须由政府定价和监管。
这也就是中央9号文件所说的改革要“管住中间、放开两头”。区分各环节性质以后,政府这只有形之手就要从当前不合理的定价机制中解脱出来,不能再将手伸到本不由政府定价的领域去。
结合到我国实际,如何贯彻市场定价原则,避免人为定价,还需要走出之前存在的认识误区:即将电力、石油等能源产品价格当作宏观经济调控、经济结构调整的重要方式。如果以后还存在这种认识的话,恐怕仍难避免人为定价的出现。
补位交叉补贴可以三步走
通常来说,一个合理的电价应是各类用户(包括不同电压等级)的电价水平真实反映其供电的成本,如果某类用户的电价低于其供电成本而由其他用户承担,则形成了“电价交叉补贴”。
长期以来,我国电价调整秉承理念是扶持规模大、高电压的传统大工业用户,从而形成了基本电价偏高,高电压大工业用户享受低电价、低电压普通工商业高电价的固有模式,从而导致我国电价中长期存在交叉补贴:工商业用户对居民用户的补贴、城市用户对农村用户的补贴、不同电压不同电网之间的交叉补贴。
这种交叉补贴虽然减轻了部分用户的用电负担,但也扭曲了电力能源的市场价格,无法合理体现电力的资源价值,也无法引导各类用户的合理电力消费。
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