试论国家煤炭产业政策的主要导向

试论国家煤炭产业政策的主要导向

中国能源研究会高级研究员、今日智库特聘首席专家

牛克洪

近几年来，国家煤炭产业政策高密度出台，作为煤炭企业，应正确看待、理解和贯彻执行国家这些不断出台的新政策，并侧重把握以下三个政策导向。

第一个政策导向是“去产能”。以2016年2月1日国务院《2016》7号为标志，国家大力推进去产能政策实施，尤其对煤钢去产能政策有丰富的内容要求。国务院发布关于煤炭行业化解过剩产能，实现脱困发展的意见提出：着眼于推动煤炭行业供给侧结构性改革，坚持市场倒逼、企业主体，地方组织、中央支持，综合施策、标本兼治，因地制宜、分类处置，积极稳妥化解过剩产能。基本原则：市场倒逼与政府支持相结合，化解产能与转型升级相结合，整体推进与重点突破相结合。工作目标：从2016年开始，用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。主要任务：严格控制新增产能，从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换；加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能；有序退出过剩产能。主要政策措施：加强奖补支持；设立工业企业结构调整专项奖补资金，做好职工安置；加大金融支持。

数据显示，我国“两证”齐全的煤矿共计5930处，核定产能合计35.79亿吨。其中，山西、内蒙古、陕西产能分别为9.35/7.80/3.95亿吨，占比接近60%，河南、贵州、山东、安徽、黑龙江等省份的产能也超过1亿吨。前八大产煤省份累计产能接近80%。2015年全国煤炭产量为37.5亿吨，按照目前的产能数据尚有1.8亿吨的超产量，且上述产能计算是按照330天工作日核定的，如果按照276个工作日核定，实际核准的产能仅有30.06亿吨。截止到2015年，全国煤矿总产能约为57亿吨，包括正常生产的产能约39亿吨、改扩建或者新增煤炭产能15亿吨(含违法违规建设8亿吨)，停产矿井规模约为3亿吨。按照国务院7号文的总体要求，未来3-5年内行业去产能规模为5亿吨，合法在建矿规模为7亿吨，按照减量置换的要求，未来合法新增产能控制在2亿吨左右，实际整体的正常生产产能仍维持在39亿吨，基本可以维持行业供需平衡。“十三五”规划中，我国2020年的煤炭消费目标折合原煤约为41亿吨，考虑39亿吨的产能加上进口煤炭数量，恰好可以满足这一需求目标。从静态均衡的结果来看，最初的去产能政策目标是合理可行的。

2016年9月开始，发改委已逐渐开始调整去产能的政策组合，预计2017年去产能政策将继续做动态调整，其去产能政策的组合将有如下特征：长期去产能目标不动摇：即未来3-5年淘汰5亿吨产能，减量置换5亿吨。减量置换将充分推进：小型高危矿井的关停或继续加快，优质高效新建产能将在减量置换的前提下释放产能；同时，减量置换也可能跨区域进行交换，不影响整体去产能的目标。产能利用率的管制政策或逐步放松：276个工作日等通过降低产能利用率来限制产量的政策将作为短期政策逐步淡出。因此， 2017年“去产能”的政策重心将从“降产量”向实质“去产能”转换，煤炭产量将出现小幅增长，其中增量主要来自于对煤矿生产工作日的放松，预计同比可带来5%左右的增量。

第二个政策导向是“推改革”。2015年8月24日，中共中央、国务院发布关于深化国有企业改革的指导意见。随后国务院又以国发〔2015〕54号文《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》。这两个文件要点是：坚持问题导向，继续推进国有企业改革，切实破除体制机制障碍，坚定不移做强做优做大国有企业。总的改革方向：坚持社会主义市场经济改革方向，适应市场化、现代化、国际化新形势，以解放和发展社会生产力为标准，以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，完善国有资产监管体制，防止国有资产流失，全面推进依法治企，加强和改进党对国有企业的领导，做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，主动适应和引领经济发展新常态。主要目标：到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果。推进改革的方式：划分国有企业不同类别，推进商业类国有企业改革，推进公益类国有企业改革。改革的侧重点：完善现代企业制度，即推进公司制股份制改革，健全公司法人治理结构，建立国有企业领导人员分类分层管理制度，实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度，深化企业内部用人制度改革，完善国有资产管理体制等。发展混合所有制经济：推进国有企业混合所有制改革，引入非国有资本参与国有企业改革，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，探索实行混合所有制企业员工持股。加强和改进党对国有企业的领导：充分发挥国有企业党组织政治核心作用，进一步加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设，切实落实国有企业反腐倡廉“两个责任”等。

第二个政策导向是“找平衡”。通过产业政策来使国家各个产业实现动态平衡。所谓“找平衡”，简单的说就是通过推进供应侧结构改革和消费需求侧改革，使供与需两端在中高水平线上达到新的动态平衡。

1．推进供给侧改革。具体要做好两项工作，一是消除过剩产能，通过市场倒逼机制和国家产业政策导向作用，尤其采用276个工作日限产政策，限制了超能力、违规生产等行为，实施多重压力，争取在较短时限内把落后的过剩产能消除掉；二是生产满足现时市场客户需求和创新开发适应未来市场客户变化新需求的中高端产品。总体看，供给侧去产能和结构性改革是贯穿未来两、三年煤炭行业的核心驱动因素。

2、推进需求侧改革。中共中央《国民经济和社会发展第十三个五年规划》的建议明确要求“推动低碳循环发展”，“提高非化石能源比重，推动煤炭等化石能源清洁高效利用”，“加快发展风能、太阳能、生物质能、水能、地热能，安全高效发展核电”。同时提出建立健全“碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场”。2015年的数据显示在能源消费结构中（以亿吨标准煤考量），原煤消费占比65%，原油16.1%，天然气7.5%，非化石新能源11.4%。非化石新能源主要包括水力、风能、核能、太阳能等。到2020年煤炭消费比重下降到62%，非化石能源的比重上升到15%，天然气占比达到10%，原油下降到13%；到2030年非化石能源比重都上升到20%，煤炭消费比重下降到57%。

煤炭行业的主要四大下游分别是电力（51%）、钢铁（11%）、建材（12%）和化工（4%），合计煤炭消费量占总煤炭消费量的80%左右。因此，煤炭下游需求侧的增速分析主要从下游四大行业着手。预计2016-2020年煤炭消费量分别为36.7亿吨、35.7%亿吨、34.9亿吨、34.1亿吨和33.3亿吨。未来四大行业耗煤将呈现“三降一升”新趋势。

电力耗煤呈下降趋势。电力是煤炭行业最大的下游行业，主要通过火电耗煤来体现。近年来随着经济结构转型的持续推进，火电在发电总量的占比逐渐被水电、风电、核电和太阳能发电等清洁可再生能源替代。占比达51%的下游电力行业未来对煤炭的需求量收缩明显，若火电-4.3%的增速在未来3-4年成为常态，每年对煤炭消费量的影响将达到7000万吨以上，加剧行业严重供过于求的现状。

钢铁耗煤呈下降趋势。钢铁是煤炭行业的下游行业，占煤炭消费约11%，其下游需求主要体现在房地产、基建、机械和汽车四个行业。钢铁行业价格整体处于持续阴跌，供给端去产能慢于市场预期，钢铁行业多年来供需矛盾突出，行业整体新增产能极少，随着供给侧改革的展开，近期已有多家大型传统钢厂关闭退出，据测算，我国钢铁行业耗煤大约在4.5亿吨左右，并呈下降趋势。

建材耗煤呈下降趋势。建材行业是占煤炭消费大数12%的下游行业，主要包括水泥（50%）、玻璃等其他产品，其市场的景气程度主要受下游房地产投资和基建投资的影响。受宏观经济向下趋势和整体经济结构转型的影响，建材行业整体低迷，主要表现为水泥和玻璃等传统子行业供需矛盾突出，严重的产能过剩导致水泥价格持续处于下行通道中，测算2016年的水泥产量约为230286万吨，降幅收窄为-2%。按108千克/吨的水泥实物耗煤标准测算，2016年水泥耗煤量为24871万吨，而水泥子行业的耗煤量占整个建材行业耗煤量大致为50%，因此，合理推断2016年整个建材行业耗煤量为49742万吨，后市耗煤量也会呈下降趋势。

化工耗煤呈上升趋势。合成氨产量企稳回升，边际改善上游煤炭需求。化工行业占煤炭消费大数在4%左右，主要以合成氨为代表，耗煤量在整个行业中占比达到40%。化工品种繁多，我们主要通过分析合成氨的产销走势来评估化工行业未来对煤炭行业的消费增速。以合成氨单耗1.7的标准测算，2016年耗煤7486万吨，合成氨耗煤占整个化工行业耗煤比重约数为40%，以此推测行业整体耗煤量为18716万吨，企稳微增。

3、创造供需动态新平衡。需求与供给不是非此即彼的关系，在消除低端过剩产能的同时，要持续扩大有效需求，引导和刺激社会新需求。把供给侧的政策与需求侧的政策相结合，创新供给政策与需求政策，用市场无形之手和政策有形之手助推供给侧结构改革与需求侧结构改革，在供需两端不断改革中寻求动态新平衡。