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2.燃煤发电上网价格政策、国有资产监管制度等政策和制度对企业经营者约束不足鼓励有余,是促进燃煤发电行业过度发展外部动因。
燃煤发电标杆上网电价不是市场定价模式,不能有效发挥引导燃煤发电行业投资信号作用,甚至可能误导投资。一是燃煤发电标杆上网电价政策是基于成本加成的定价模式,这种定价理论本身就是激励过度投资的模式。二是煤电价格联动政策大大降低了煤电行业承担的煤炭市场风险,反而激励煤电行业过度发展。三是历史的电价水平和定价方式成为煤电行业预期,依赖政府调电价预期使得燃煤发电行业投资不计后果。
国有资产经营管理制度主要是基于电价水平和煤价水平的预算管理制度,对于过度投资缺乏应有的刚性约束。盈利的大小甚至亏损并不影响企业业绩优秀的评级,对经营者奖惩和晋升也不产生实质性影响。国家的经济责任审计往往局限于合规性审计,有限的规划发展审计、效益审计、风险审计难以发挥预警或警示作用。规划软约束下的核准制度流于形式。内部控制或者全面风险管理制度建设成了文字游戏。国有垄断企业经营者约束制度不能有效控制过度投资冲动。
3.国有企业出资人虚拟或缺位,造就了国有垄断企业成为受“内部人控制”的既得利益集团,是促进燃煤发电行业过度发展内部动因。
委托代理理论的核心就是如何对代理人行为进行有效控制以减少代理人自利行为对委托人利益的损害。与股权过度分散有相似的情形,出资人虚拟或缺位也会产生“内部人控制”现象。但是这种利益集团往往对国有企业或社会产生的损害更为隐蔽更为严重,这样的例子已经很多。
国有垄断企业“内部人”的特殊性在于它既代表了出资人又代表了经营者,具有出资人和经营者双重身份,同时,被赋予了政府级别又具有了官员头衔,因此,动用各种资源(包括政治资源、经济资源、人力资源)的能力比较大。燃煤发电企业的过度发展说穿了,是在“内部人”控制下追求利益集团的权利最大化,往往不惜损害国家利益、社会利益和出资者利益。为了达到个人或利益集团的目的,有时甚至在投资决策时上升到政治或党性高度,但出了问题却找不到承担责任的个人或主体。
那么,面临当前如此的产能过剩,当时燃煤发电项目投资决策如何合法化?又如何通过审批或核准的呢?可行性研究报告在企业项目投资决策和政府项目核准中起关键性作用。可行性研究报告是为了帮助投资决策和核准决策更为科学。但是,可行性评价受制于项目法人,在利益驱动下就会失去了独立性,成了可核准性研究报告。同时,出具可行性研究报告设计机构或咨询机构,缺乏对项目未来市场和盈利能力独立的可靠的专业判断。如果缺乏经济可行性的支撑,项目决策者为了推动项目上马往往提到战略或社会责任的高度。可行性研究报告成了误导性虚假报告,战略决策成了拍脑门,最后买单的是出资者、消费者、政府和社会。
2008年美国产生金融危机的主要原因,有人归罪于引起次级债券泛滥的债券评级机构。本人认为,至少美国的债券评级机构作为中介是独立的,但缺乏专业判断最终导致金融灾难。而在燃煤发电项目中承担出具可行性研究报告的设计或咨询机构,不仅失去独立性,而且在经济可行性评价上缺乏可靠的专业判断(有的企业已经组建内部咨询机构),这在项目投资中是一个重大的风险点。这个风险点不是单一的,但可以从此入手追踪到更大的风险点。
在排查风险点或进行因素分析时,不防把视野扩展到整个电力行业。燃煤发电行业产能总体过剩,可能与整个电力行业的现状有紧密关系。在电力改革中,电网企业有更多的话语权,在某种程度上(比如调度、电量、价格)能够控制发电企业,甚至发电与电网利益冲突时很难听到发电企业反对的声音。在技术和经济上都存在明显争议的情况下,打着智能电网、防治雾霾、能源互联网等旗号,强行推行交流特高压建设,捆绑电源发展,导致包括燃煤电源点的激烈竞争。这一战略的实施直接加剧了燃煤发电行业的产能过剩。
三、燃煤发电行业产能过剩问题的对策建议
1.重在治标:对产能过剩问题进行科学评估并实施责任追究。
一是建议国务院责成审计署对燃煤发电行业产能问题进行专项审计,并向施工或关联企业、特高压电网工程及政府审批或核准部门延伸,重点围绕经济责任、投资决策、内部控制、政策落实等几个方面,对发现的问题提出审计建议。
二是建议要求电力企业对燃煤发电产能过剩问题进行全面自查,重点围绕项目可行性评价、项目法人投资决策、内部控制制度有效性、经济效益、解决过剩产能措施、国家政策落实的等方面,对发现的问题提出解决方案。
三是建议聘请独立第三方咨询机构对燃煤发电产能过剩问题进行综合性评价,特别是对降杠杆、资产重组等政策措施有效性进行评价,提出政策建议和解决方案。
四是建议有关部门按照“三不放过”原则采取经济和组织人事措施进行责任追究,强化制度刚性,解决权利任性问题,并公开通报举一反三进行警示教育。
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