聚焦｜韩文轩：煤电过剩是市场和计划双重失灵下的资源错配-北极星火力发电网

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核心提示：必须实事求是地承认问题的存在及严重性，从体制机制上找原因，否则解决不了根本问题，历史可能还会重演。

当前，我国燃煤发电行业产能过剩问题比较严重，未来在控制煤电行业过快增长方面也面临极大的压力。燃煤发电行业产能过剩是市场和计划双重失灵情况下的资源错配，是能够估算的直接经济损失。这种产能过剩加剧了我国整体金融风险，增加了社会负担，并造成了比较严重的国有资产流失。燃煤发电行业产能过剩存在深层次的体制机制上的原因，必须标本兼治，全面加强组织领导，科学评估并实施责任追究措施，加快推进电力行业综合性改革。

一、燃煤发电行业产能过剩问题的产生及影响

1.产能过剩是资源错配并能够计算的直接经济损失。

产能过剩是一种资源错配。这种产能的过剩可能不应该在经济或产业周期上找原因。但可以肯定的是，在燃煤发电行业严重产能过剩并且存在加速迹象情况下，市场机制和计划手段同时失灵，导致大量资源在地区和行业间错配。这种错配给国民经济的健康发展造成了极大的损害。如果把这些资源配置到更为需要的民生工程或产业，就会解决我国经济发展中许多棘手的问题。

近几年，燃煤发电装机发展过快，已经造成了比较严重的产能过剩。如果按燃煤发电标准利用小时5500计算，总体产能至少过剩25%，利用率不到四分之三，局部地区更为严重，而且在“十三五”期间难以改观。这实际是一个长期过剩的问题，不是机构研究报告所判断的短期相对过剩的问题。

这种短期相对过剩的判断，是对总体燃煤发电装机长期过剩严重性认识不足，这个矛盾是掩盖不住的。如果按燃煤发电装机2.5亿千瓦估算，工程造价保守估计单位千瓦造价4000元，1万亿元左右的投资沉淀或闲置或浪费，可能比较惊人，即使5000亿元也是让人难以接受。“十三五”期间，为了控制燃煤发电装机的过快增长，还要停建缓建的项目达2.7亿千瓦之多，这些项目也都不同程度投入了人力物力。如果从这些闲置资产的投入拉动的经济增长的角度，虚增的GDP可能更为惊人。

2.产能过剩积聚风险加重社会负担并造成国有资产损失。

这些过剩的产能在持续性需求不足限制下，导致企业杠杆率居高不下，资产负债率持续在80%以上。企业自有现金流量再生能力极其低下，资金链条比较脆弱，资产泡沫及财务风险持续加大，行业风险正在加大，甚至可能诱发金融风险。

这里对降杠杆和去产能措施暂且不论，解决这一矛盾的唯一办法，就是提高电价让消费者承担，但是市场化改革和降低用能成本的经济现状并不承认这些额外的成本。在较长时期内，企业只能承受高杠杆率和国有资产持续减值的现实，这无异于国有资产流失。

对社会的消极影响还包括，基于这些政绩工程之上的经营者奖惩和晋升及员工薪酬的刚性却没有受到实质性影响，加剧了社会的不公平感受。此外，对环境的损害短期内也无法修复。

3.产能过剩凸显了全面深化国有企业改革的紧迫性。

燃煤发电行业产能过剩问题，凸显了电力企业体制机制上许多薄弱环节，成为供给侧改革的重点。但改革中许多政策或措施并不能解决产能过剩的根本问题，有人热衷于降杠杆(资金都存在成本问题、资产价值估价不变)，有人热衷于同业或产业链资产重组等等，这些并不具备针对性。有人甚至提出放慢电量市场化的进程，产能过剩也成了放慢电力市场化改革的借口。监管政策和措施也捉襟见肘，甚至演变为严重的漏洞，仅举一例可见全貌。

燃煤电厂标杆电价与直接交易上网电价已经出现大幅背离，有的竞争性燃煤电厂上网电价甚至低于变动成本，但是根据煤电价格联动机制，国家发展改革委仍在继续上调燃煤电厂标杆上网电价。根据国家发展改革委2017年6月16日《关于取消、降低部分政府性基金及附加合理调整电价结构的通知》，自2017年7月1日起“将腾出的电价空间用于提高燃煤电厂标杆上网电价，缓解燃煤发电企业经营困难”，未涉及“适当降低脱硫脱硝电价”问题，落地措施与国务院“减轻企业用电负担”的政策要求不一致。电价结构调整曾被国务院分别列入5月17日减负1200亿元和6月7日减负2830亿元一揽子政策措施。如果清理出2分空间，煤电价格联动再涨2分，其结果与“减轻企业用电负担”没有任何关系。这种孩子过家家的游戏影响了政府公信力，“按下葫芦浮起瓢”，国务院政策要求与国家发展改革委落地措施之间的矛盾的确让人难以接受。

二、燃煤发电行业产能过剩的深层次原因探讨

1.客观上，传统思维的惯性，使决策者忽视了我国经济新常态下电力行业发展规律及电源结构调整对燃煤发电行业的影响。

我国经济新常态下对电力行业的发展影响有两个突出特点。一是工业结构发生了重大变化，经济发展驱动因素的结构和速度出现了重大调整，经济发展质量逐步提高，经济发展的耗能强度逐步降低，因此电力弹性系数小于1;二是经济和产业调控政策逐步成熟，经济发展较长期间在中速处于稳态，电力需求增速也会长期处于稳态。经济新常态这两个显著特点，决定了电力需求的增速逐步放缓并长期处于稳态。

能源生产革命给电源结构调整带来了巨大变化，新能源发电替代燃煤发电的速度加快。根据有关报道，国家电网公司青海电力调控中心负荷预测数据显示，青海省2017年6月17日至23日可以连续7天全省清洁能源供电，在全国尚属首次。可再生能源竞争能力也在迅速提高，根据彭博能源财经《2017年新能源展望》报告，可再生能源将在2030年前实现比大多数化石能源电厂更低的运营成本。

因此，对燃煤发电需求增速的降低既有电力需求增速降低的总量性因素，又有燃煤发电替代的结构性因素。无论在政府层面还是在企业层面，没有对这两个方面足够的认识，在传统体制机制和思维惯性作用下，没来得及进行政策或战略的调整或调整力度不够，加剧了燃煤发电产能过剩。

原标题：独家 | 韩文轩：煤电过剩是市场和计划双重失灵下的资源错配

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