可再生能源配额制：能源低碳转型的顶层制度设计

制度是建构的,本质上,配额制是政府通过法律建立起来的规则,这要求规则的认知内容和协调内容成为厂商共同信念。因此,配额制成功施行的一个必要条件是：有足够数量的厂商相信其他厂商会遵守这项规则,并且给定其他厂商遵守规则时他遵守规则对自己更有利;否则,没有厂商遵守该规则,配额制将不成为有效制度。

配额制和绿色证书制度生成后,其长期动态演进呈现两个方向：1)交易绿色证书成为厂商共同信念,配额制成为一种有效的制度。2)遭到火电厂商反对,绿色证书市场失灵,强制性制度变迁失败。实施配额制的关键在于,一方面,政府有能力强制实施其宣布的规则,且能够使足够多的厂商相信其他人会遵守规则,当别人遵守时自己最好不要背离规则;进而使政府宣布的规则成为所有厂商的共同信念。另一方面,配额制决定了厂商行为策略集,但并未直接决定具体行为;决定厂商选择何种行为的是经济行为人的目标集,通过支配厂商行为策略影响配额制经济绩效。配额制的制度目标与厂商利润最大化目标相吻合时,交易绿色证书将成为厂商共同信念,强制性制度变迁成功;否则,配额制失败。

3 对策与建议

施行配额制的目标是推进我国能源低碳转型,实现途径是通过制度设计激励厂商提高绿电投资并诱导其参与绿色证书交易。因此,有效推进我国配额制建设,关键在于制度的科学设计。

1)科学实施制度的顶层设计,提高绿色证书市场的有效性。

制度是自我实施的,作为制度供给者,政府应关注相关法律和非正式规则的制定,实现宏观调控厂商行为。一方面,通过规定基准配额并制定配套政策,激励厂商交易绿色证书,实现固定电价政策向配额制变迁。另一方面,科学设计配额制制度准参数,实现制度目标与厂商利润最大化目标相契合,诱导厂商交易绿色证书。

基准配额比例和绿色证书基准价格设定过高,会导致火电厂商负担过重,损害火电厂商利益,反之损害绿电厂商利益;进而削弱厂商参与绿色证书交易的积极性。因此,我国配额制建设中,需同时兼顾火电厂商和绿电厂商的利益,实现两者行为策略的均衡博弈;此时,强制性制度变迁成功,配额制成为一种有效的制度。反之绿色证书市场失灵,配额制成为一种无效的制度。此外,科学设定单位罚金是约束火电厂商遵循配额制的有效手段,提升单位罚金会促使火电厂商选择购买绿色证书,提高配额制的有效性。对规定时间内无法完成配额义务的主体应加以处罚,罚金至少应大于购买绿色证书的成本,使不履行配额义务的成本高于履行配额义务的成本。

2)强化政府相关部门的协同,完善监督机制和加强制度环境建设。

国家发改委、财政部和能源局应协同国家可再生能源信息管理中心制定有效的监督机制,促使配额承担主体履行义务;否则,配额承担主体会出于自身利益最大化而拒绝履行义务,这不仅影响绿色证书市场的公平效率,而且会破坏政府公信力,引发对规则的质疑,导致配额制失败。

加强绿色证书市场制度环境建设,切实降低绿色证书交易成本。交易成本是影响厂商行为的关键因素。我国配额制建设中,应加强绿色证书市场制度环境建设,提高其透明性和流动性,降低绿色证书交易成本,引导厂商交易绿色证书。

3)统筹我国区域差异,注重地区间配额目标的差异化设计。

我国可再生能源分布不均衡且地区经济社会发展差异较大,可再生能源主要分布在华北、西北和东北等不发达地区,而电力负荷分布在东南和华南等发达地区,两者在空间上呈现出逆向分布。因此,我国配额目标制定需综合考虑不同省(市、区)的资源禀赋、经济社会发展及电力需求等因素,科学设定地区配额目标,优化资源配置。

此外,不同地区的配额目标应与本地可再生能源发展规划相互衔接,契合地区资源禀赋、经济社会发展和电力需求等特征,实现配额分配的公平性和有效性。如,针对可再生能源发电并网已经严重超出本地消纳能力的再生能源富集区,需承担较高的配额比;否则反之。

4)制定有序的配额制实施计划,做好与我国现行可再生能源政策的衔接过渡工作。

我国固定电价政策,虽然成功促进了可再生能源产业发展,但并网消纳问题日益严重,且可再生能源资金补贴滞后严重损害了绿电厂商利益;施行配额制,通过市场机制解决我国可再生能源发电、并网和消纳已成为其可持续发展的必然选择。配额制的施行势必冲击我国现行可再生能源政策体系,因此,需制定有序的实施计划,实现由固定电价政策向配额制政策的过渡。

配额制施行初期,为避免双重补贴,需要清晰界定配额制和固定电价政策的适应条件和技术范围,确保同一可再生能源项目不能同适用两项政策。如,在我国2017年实施的绿色证书自愿认购中,明确界定了只有可再生能源电价附加资金补助目录内的陆上风电和非分布式光伏发电项目才有资格申请绿色证书。2018年配额制正式实施后,我国将会逐渐准许范围更广的可再生能源发电项目参与配额制。

我国配额制施行初期,应以固定电价政策为主,侧重于对成本较高、技术不成熟的可再生能源发电的补贴,配额制作为辅助,鼓励成本相对较低且技术成熟的可再生能源发电项目参与绿色证书交易;随着经验积累,逐步转化为以配额制为主固定电价为辅,兼顾新兴的不成熟的可再生能源发电技术(如潮汐发电)的发展,确保可再生能源市场的多样化发展,提高能源供给安全;直至可再生能源发电的技术经济条件成熟,配额制完成对固定电价政策的替代。

4 结论

施行配额制的目标是实现我国能源低碳转型,实现的途径是通过科学的制度设计以激励厂商提高绿电投资并诱导其参与绿色证书交易。论文在总结国外配额制实践的基础上,从微观层面解析了绿色证书的价格形成机制,从制度层面论证了配额制的有效性。研究认为,一方面,鉴于绿色证书价格由其短期供需决定,政府需通过控制绿色证书价格上限和下限实施价格干预,保证绿色证书市场的公平和效率;为保证配额制的有效性,单位罚金应不低于价格上限。另一方面,配额制成功实行的关键在于配额制的制度目标与厂商利润最大化目标相吻合;为此,政府不仅需要科学设计配额制的制度准参数,平衡火电厂商和绿电厂商之间的利益,而且需要加强部门间的协同和制度环境建设,提高绿色证书市场的透明性和流动性,降低绿色证书交易成本,激励并引导厂商参与绿色证书交易,使其最终成为所有厂商的共同信念。

2018年我国配额制将适时正式实施,未来相关研究重点主要包括3方面：1)我国配额制的具体设计,包括基准配额比例、基准价格和单位罚金的制定,这是配额制施行的关键。2)配额制相关法律法规的制定和完善,作为一项强制性制度变迁,法律法规的建设和完善是配额制得以顺利施行的保障。3)配额制对我国能源电力系统的影响,科学评估配额制施行所产生的影响,是不断完善我国配额制建设的重要依据。

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（赵新刚 梁吉 任领志 张玉琢 徐杰彦）