分析对比｜可再生能源固定电价 VS 可再生能源配额制

 固定电价政策(FIT)和可再生能源配额制(RPS)已走过近30年的历程，二者在实践中各有所长，也各有所短。通过大量的文献阅读，整合各学者观点，本文从政策制定、政策影响和政策效果角度对两种政策进行全面的对比分析。FIT与RPS在政策制定上各有特点，从而造成两种政策的影响和效果也存在很大差异。在其他一些方面，如在促进可再生能源种类间的相互竞争上，在促进可再生能源技术进步上，二者孰优孰劣，作用孰大孰小学术界还存在许多争议。但毋庸置疑的是，二者在促进可再生能源发展上都发挥了不可替代的作用。我国应根据不同种类可再生能源发展阶段的不同以及电力市场结构的发展，逐步完成由FIT向RPS的过渡。但从我国可再生能源的发展现状来看，现阶段仍应坚持以FIT为主、以RPS为辅的可再生能源激励政策框架。

1、前言

在全球范围内，随着经济的快速发展，传统能源带来的环境问题愈发严峻，因而可再生能源的发展备受世界各国重视。早在20世纪70年代，一些欧美国家就开始运用政策手段支持可再生能源的发展。可再生能源激励政策经过几十年的演进，在世界范围内逐渐形成了两种代表性的政策，一是固定电价政策(FeedinTariff，FIT)，即政府明确规定可再生能源电力的上网电价，通过补贴使电力公司从符合资质的可再生能源生产商处购买可再生能源电力，购买价格根据每种可再生能源发电技术的生产成本而定，且上网补贴价格一般呈逐年递减趋势，以鼓励可再生能源发电企业提高技术水平、降低生产成本。二是可再生能源配额制(RenewablePortfolioStandard，RPS)，即一个国家或地区通过法律形式对可再生能源发电在电力供应中所占份额进行强制规定，企业完成可再生能源配额的方式有两种：一是通过自身生产直接提供可再生能源电力，二是通过在市场上购买代表同等电量的可再生能源证书来代替直接生产可再生能源电力，未完成政府强制要求的可再生能源发电比例的发电商必须向政府支付高昂的罚款。FIT主要在德国、西班牙、丹麦等欧洲国家实行，其中德国是实行FIT的典范;RPS主要在美国、加拿大、澳大利亚等国实行，其中美国是实行RPS最成功的国家。目前全世界已有60多个国家和地区实行了这两种政策中的一种或兼而有之。

我国于2005年开始实行FIT，而RPS在我国酝酿多年尚未实施，2017年2月国家发改委发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》，规定自即日起，将依托可再生能源发电项目信息管理系统，试行为陆上风电、光伏发电企业(不含分布式光伏发电)所生产的可再生能源发电量发放绿色电力证书，2018年起根据市场认购情况适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易。这标志着我国为推行RPS迈出了关键性的一步，也意味着今后我国将进入FIT与RPS协同促进可再生能源发展的新阶段。FIT与RPS在欧美国家已走过了近30年的历程，二者在实践中也各有所长、各有所短，借鉴欧美各国实践经验，对两种政策进行全面的对比分析，对于我国今后推行RPS以及更好地与FIT在促进可再生能源发展方面协同互补具有重要的现实意义。

目前，国内外学者对FIT和RPS的政策效果进行了大量的对比研究。定性分析方面包括研究两种制度实施的可行性，对实施经验进行归纳、总结，指出影响两种制度构建的因素等;定量分析方面主要包括两种制度实施对经济、环境效益的影响。国内学者主要是从定性方面研究FIT与RPS的可行性，对比不同可再生能源政策方法，以及实施配额制对可再生能源发展的影响，注重宏观和理论分析，而对配额实施细则以及实施配额制后取得的效益及配额目标如何制定等方面的定量研究较少。本文通过大量的外文文献阅读，追踪各国对FIT与RPS的最新研究进展，整合各学者观点，从政策制定、政策影响和政策效果角度对FIT和RPS进行全面的对比分析，最后立足中国国情，得出我国协同使用FIT和RPS的启示。

2、FIT与RPS基于政策制定角度的对比分析

FIT和RPS在政策制定上存在重大差异，本节将从政策目的、适用阶段、额外成本分摊方式和政府职能4个方面，对FIT和RPS在政策制定上的显著差异进行对比分析，并根据各学者的观点对这些差异的内在逻辑进行简要说明。

2.1 政策目的

FIT的主要目的是解决可再生能源电力的销售问题，它以法律的形式确保可再生能源电力能全额进入电网，给发电成本高的可再生能源扩大了生存空间，为发电商减少了上网和运行障碍。

RPS的主要目的是解决可再生能源电力的供应问题，由于RPS下可再生能源的供给量明确、可预计，因此在政策强制性目标制定合理的情况下，不存在可再生能源电力供应不足或不稳定的问题。

2.2 适用阶段

多数学者认为FIT适合可再生能源发电产业的初期发展阶段，而RPS通常适用于可再生能源技术成熟、市场规模达到一定程度时。张倩(2017)根据德国、荷兰等国家的成功经验，认为FIT的固定价格和强制收购手段可以快速、有效地促进可再生能源发电的发展，因而适用于初期发展阶段。付珊璐(2008)认为FIT明确规定了上网收购价，保证了可再生能源发电企业能够获得合理的经济回报，给发电成本高的可再生能源生产商提供了生存空间，从而鼓励更多的生产者进入可再生能源发电领域;而RPS的本质是利用可再生能源电力供给的稀缺性和需求的稳定性，通过市场竞争机制，保证发电厂的合理利润空间以及可再生能源技术的升级和成本的降低，因此只有在可再生能源技术成熟、市场达到一定规模时，RPS的实施才能够起到应有的效果。李艳芳(2005)通过对FIT和RPS的实践分析，指出在可再生能源发展初期我国不适合RPS，可实施FIT。MarcRingel(2006)通过对欧盟各成员国FIT与RPS的实践分析，发现各国存在从FIT过渡到RPS的趋势，从而也间接证明了FIT更适用于可再生能源发展的早期，而RPS则适用于中期。

2.3 额外成本分摊方式

FIT和RPS都能实现费用的分摊，但实现路径不同。在FIT下，电网企业收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊，即要求各个地区，相对均衡地承担发展可再生能源的额外费用，体现了政策和法律的公平原则。

在RPS下，成本分摊通过绿色证书交易市场来实现，可再生资源丰富的地区可以生产更多的绿色电力，在完成自己配额任务的同时，将多余的绿色电力销售给可再生资源匮乏的地区。在两地实现资源和资金互补的同时，额外成本也通过绿色电力证书系统得以分摊。

2.4 政府职责

在FIT下，政府的职责包括但不限于额外费用的分摊、通过财政补贴分配资金等，工作复杂，且容易滋生官僚主义。付珊璐(2008)认为在FIT下，政府要定期地按照成本变化对上网电价做出修改，要根据技术和装机规模的变化确定新的固定电价，在政策稳定性和灵活性之间进行权衡，判断在何种情况变化下是否需要制定新的固定电价，这给政府的管理增加了难度。

而在RPS下，政府干预主要体现在对“配额”的分配上和对不能完成配额的处罚上，国家不需要筹集太多的资金和进行过多的直接财政投入，避免了分配资金的过程，最大限度地减少了官僚主义。

而在RPS下，政府干预主要体现在对“配额”的分配上和对不能完成配额的处罚上，国家不需要筹集太多的资金和进行过多的直接财政投入，避免了分配资金的过程，最大限度地减少了官僚主义。

综上，在政策目的上，FIT主要解决可再生能源电力的销售问题，而RPS则主要解决可再生能源电力的供给问题;在适用阶段上，FIT适用于可再生能源发展的早期，而RPS适用于可再生能源发展的中期;在额外成本的分摊路径上，FIT通过销售电价实现，而RPS通过绿色电力交易市场实现;在政府职能上，FIT下政府工作复杂，而RPS下政府干预较少。正是FIT与RPS在政策制定上的种种差异，造成两种政策的影响和效果存在很大不同，下文将从政策影响和政策效果角度对二者进行对比分析。

3、FIT与RPS基于政策影响角度的对比分析

由于FIT与RPS在政策制定上的差异，使得二者在政策影响上也表现出很大的不同。本节将整合各学者观点，从二者对政府财政负担、企业承担风险和企业成长、可再生能源种类间竞争、可再生能源项目融资和可再生能源技术进步的影响等方面，对两种政策的影响进行对比分析。

3.1 对政府财政负担的影响

FIT下政府面临较大的财政负担，而RPS下政府承担的财政负担要小得多。王博(2010)通过建立经济学均衡模型，分析了在RPS和FIT下消费者、政府及厂商所面临的境况以及达成的均衡状态。得出FIT均衡状态下，市场上存在一批取得超额收益的企业，政府由此支出的补贴费用也比较大，财政负担较重;然而在RPS下，由于竞争关系的存在，其中标价格会不断下降，发电量的增长也只局限于技术进步所贡献的部分，政府所承担的补贴费用较FIT下少得多。