产业政策视角下的天然气价格机制改革-第2页-北极星火力发电网

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2.放开上下游竞争环节定价，但竞争性定价机制仍未形成

这一阶段，国家放开了上下游竞争环节的部分气价，价格由市场决定的比例大大提升。到目前为止，占国内消费总量20%左右的大部分居民用气仍由政府主导，实行最高上限价格管理。占国内消费总量80%以上的非居民用气价格实现由市场主导形成。其中，占国内消费总量50%以上的天然气价格完全由市场形成。剩余30%左右，即部分管道非居民用气，实行“上浮20%、下浮不限”的弹性机制。

无论是采用政府定价、政府指导价，还是应用成本加成法、市场净回值法等，由于政府对天然气价格的监管体现在天然气生产、运输、配气等各个环节，因此总体上都不属于竞争性的定价机制。价格机制是市场经济制度的核心，政府定价始终无法同市场定价般灵活的事实，使价格改革向市场化方向发展的想法更加清晰。

3.行政垄断阻碍市场化

这一阶段，“选择性”产业政策的弊端暴露无遗，天然气产业呈现出上游集中度高的特点，三大石油公司供气占全国天然气供应量的90%以上。行业集中度高、垄断结构强，其他企业很难进入这一领域，更难对三大石油公司形成有效竞争。但由于政府实行价格管制（政府指导价），我国天然气市场并非真正意义上的经济垄断，而是行政垄断。行政垄断带来法律限制、基础设施制约和技术壁垒，使获得垄断权力的企业排除了可能的竞争对手，导致企业行为扭曲和效率降低，最终影响到勘探开采成本、进口数量及建设管道和储气设施等诸多方面。尤其是2017年爆发的严重气荒，使各级政府主管部门在承受保供的重压下，积极寻找新的气源，以降低对三大石油公司气源的依赖度。与此同时，期待参与天然气市场上中下游的民营及地方企业，也希望政府营造公平竞争的市场环境，以争夺三大石油公司已有的市场占有率。

放开管制是天然气价格机制演变的最终方向

我国始终坚持天然气价格机制改革，而每一次改革都与宏观经济形势、国家产业政策、企业的勘探开发成本上升密切相关。新中国成立初期，在“倾斜性”的产业政策下，国家采取高度集中的价格管理体制。改革开放后，宏观经济形势日渐好转，国家产业政策先后经历了“选择性”的产业政策和“功能性”的产业政策向全产业协调发展迈进，价格改革先后经历了管理模式的转变和有市场导向的政府指导定价阶段，价格由市场决定的比例逐步增加。尽管截至目前，竞争性的定价机制仍未形成，但过去半个多世纪的价格改革史为我国正在进行的天然气价格机制市场化改革提供了思考的新起点。

价格管制不利于天然气的有效利用，放开管制是天然气价格机制演变的最终方向。在国家长期实行“倾斜性”和“选择性”产业政策的情况下，价格管制实质上是补贴用户的一种方式。主管部门通过管制价格对部分产业进行扶植的效果较为明显，但也扭曲了能源市场，将需求转向补贴产品，而不是那些价格更能反映真实市场状况的产品，鼓励了过度消费，导致供求矛盾频发。相比之下，削减价格补贴在短期内虽然会提高天然气价格并增加其他产业的生产成本，但从长远来看，资源会再分配到能耗更低且更有效的活动中，鼓励节能与替代技术的研发，有利于延长天然气这类非可再生能源的使用。近十年，我国一直在削减天然气价格补贴。国际经验也表明，在天然气工业发展初期，各国都采取天然气价格管制，但随着经济的发展、能源商品价格的急剧下降和天然气市场的成熟，放开管制变得更加容易。此外，由于天然气价格调整方向受政府政策的影响大，因此明确放开管制的长期目标有助于改革取得最终的成功，公众和政府能够关注并坚持长期目标，而不为过程中的挫折分心。

破除行政垄断，确立竞争政策的基础性地位，为价格市场化营造宽松的成本环境。在我国发展的早期阶段，和许多发展中国家相同，由于市场发育程度低下，天然气的勘探开采活动需由国家主导开展，政府处于行业中心地位，竞争政策往往只起着次要的作用。改革开放以来，经济迅猛发展，国家对许多行业采取了竞争激励政策，且即使是具有垄断性质的行业，其大部分经营环节也可以放开管制的竞争环节，但政府对天然气行业却一直没有放松管制。行政垄断普遍存在的情况下，企业缺少了竞争带来的努力提高生产效率、降低产业链各环节成本的激励，无法为价格市场化营造宽松的成本环境。因此，改革的基本着力点是破除行政垄断、确立竞争政策的基础性地位，削弱政府用政策手段保护、扶植和加强重点企业的作用，最大限度发挥市场机制的作用，通过向社会提供信息实现的诱导作用，为市场参与主体营造公平竞争的市场环境，这其中包括维护各类市场主体在市场准入和退出、参与市场竞争、平等使用生产要素等方面的权利。

剥离国有企业的政策性负担，在能源领域做竞争政策的总体布局。一直以来，国家对天然气行业的管制源于国家倾斜的产业政策和以民为主的保障政策。政府希望国家利益最大化，而企业希望利润最大化，二者目标不一致，导致两类目标不能相互促进。一方面，当市场竞争达到一定程度时，政策性负担必然带来企业的预算软约束。预算软约束同企业的公有制性质无关，在同样承担政策性负担的条件下，私有企业比国有企业更容易产生预算软约束，并且要求政府提供更多补贴。另一方面，回顾2017年这一大气污染防治的收关年，各地政府进行了如火如荼的“煤改气”工作，使天然气需求量大幅飙升，导致严重的气荒问题。在如此沉重的政策性负担下，天然气离商品属性越来越远，价格愈加难以市场化，致使天然气生产销售企业面临两难境地。我国是富煤贫油少气的国家，煤炭的清洁利用也是天然气价格走向市场化的重要方面，这需要政府放弃赶超思想，制定更加合理的能源利用政策，在能源领域做竞争政策的整体布局，否则即使放开天然气行业对民营企业的准入，也不过是让更多的企业背上政策性负担，无法收到竞争的效果。

把握经济新常态，使经济增长模式转变与价格市场化改革形成良性互动。天然气价格市场化改革不应以降低价格为终点。当前，宏观经济小幅放缓使能源供需结构清洁低碳化趋势明显，推广使用天然气不仅在于它为绿色生态环境所做出的直接贡献，还在于它符合我国经济增长动能转换的需要，是经济增长从粗放型转为集约型的重要一环。在改革进程中，许多人认为天然气市场化的结果就是要降低价格。但天然气较高的价格，不仅有助于高耗能企业更好地履行社会责任、承担环境成本，还建立了对无法适应经济发展向高质量迈进的低附加值企业的淘汰机制，并自动筛选出低耗能、高附加值企业，使其在国家经济发展模式转型的新时期被保留下来，发挥更大作用。与此同时，经济增长模式转型使用户价格承受能力增强，为改革减少了阻力，提供了更宽松的宏观经济环境，最终与天然气价格市场化形成良性互动。

此外，随着我国进口天然气量逐年攀升，价格改革还应充分发挥国内石油天然气交易市场的作用，这有助于其他行业把握能源资源产品的替代关系，降低经济发展成本。

从美国和欧洲这两个世界上最成熟的天然气市场来看，在保证管网公平接入的前提下，生产市场和终端用户市场均实现了竞争，价格由市场决定。美国主要采取气对气竞争的定价模式，建立天然气生产者与消费者的直接联系，构建了完全开放的市场。欧洲长期以来以油价联动的定价模式为主，将天然气价格与燃油或者原油价格挂钩，使天然气价格可以随外部市场环境变化进行调整。此外，两个市场通过现货交易的天然气比例也很高。相比之下，我国长期以来对天然气实施管制定价，生产、管输、配送三个环节均实行国家指导价。尽管上海天然气现货交易中心已正式运行，但在政府约束下，仍没有机会真正发挥作用，竞价交易仍属于非自由市场下的实验性竞价交易，距离真正的天然气市场机制还有很长一段路要走。（来源：中国石化杂志第五期）

注：本文得到国家自然科学基金项目“页岩气开发环境影响量化评估与管理政策研究”（编号：71503264）和国家社科基金重大项目“非常规油气开发利用对国家能源安全和社会经济的影响”（编号：13&ZD159）联合资助。

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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