电力市场化改革的回顾与展望 ——从社会主义市场经济体系建设角度看40年电力工业发展

存在不足和问题

电力工业的复杂性和我国经济体制改革的挑战性和过度性决定了我国电力工业市场体系建设仍然存在明显的不足和问题。

效率目标还没有完全建立和运行起来。市场体系建设的根本目标是提高经济运行效率。关于电力体制改革的五号和九号文件都提出发挥市场配置资源的决定作用，但是，在政府管理和电力企业运行中，并没有明确的资源配置评价指标和企业效率指标，要求和引导相关利益主体实现这个目标，通过市场化改革提高电力工业效率的政策和制度还没有充分建立起来，或者说由于所有制原因还存在缺陷，需要有意识地去补充和完善。比如，省级电力市场竞争中发电企业降低电价实现交易，是利益转移还是效率改善?如果只是利益转移，站在国家层面上，这种竞争就没有意义。如何实现效率提高，相应的必须完善国有资产管理制度。进一步分析，目前电力市场改革相对集中在省内市场，跨省跨区市场能够在更大范围内优化资源配置，虽然增长很快，但是还缺乏相应的基本制度作为配合和支持。由于缺乏效率机制，目前我国电力资产的利用率不高，也缺乏系统和精准的改进和提高机制。

市场体系中各种管理职能的边界不清晰，体制运行成本大。由于电力工业的特殊性，电力工业的市场体系包括许多管理职能，目前对这些职能缺乏一个清晰的边界，具体表现在计划与市场机制作用范围之间，政府与企业之间，政府内部各职能部门之间，政府管理职能与政府监管职能之间，作为决策标准的经济效益与社会效益，产业政策和竞争政策之间等，没有明确的界定和游戏规则。比如，“放开两头，监管中间”只是一个原则性意见，具体实施上缺乏明确的规定，导致经常出现电网企业与发电企业和售电企业的矛盾;政府计划或行政管理与政府管制在方式上有什么区别，各自的责任与权力范围是什么?目前也不清楚，这样造成即使在政府内部也出现了矛盾和内耗。电力交易决策经济目标、资源目标和社会目标之间按什么规则协调，也只有原则性的意见，没有具体规则;另外，市场主体的开放按用电特性如电压等级还是按行业属性，实质上反映了产业政策与竞争政策混淆不清的问题。这些问题都需要在深化改革中进一步改进和完善。

市场化改革方法欠科学。任何改革的核心都是利益调整，关键是要分析调整的结果，制定和执行利益调整的处置方案。国外电力市场改革方案中就有对不同利益主体利益影响的评估及有区别的处置安排。有些收益或损失需要政府承担责任，政府就应该享受和补偿;有些收益或损失应该由市场主体承担，就明确指出和要求市场主体承担。我国电力市场改革方案设计中普遍回避了这个核心问题，五号文件出台后至九号文件出台前，中央政府推行的区域电力市场改革、直接交易改革都没有很好的完成，主要原因就是缺乏利益调整分析及处置安排，一个利益受损主体的否定意见就可以否定一个社会最优的改革方案。九号文件出台后，省级政府组织电力市场改革过程中，通过增量改革和事后补偿机制设计，在一定程度上注意并解决了这个问题，这是省级电力市场改革能够相对顺利进行的根本原因。但是，这种增量式改革，局部最优、帕累托优化而不是整体社会福利最大化改革，方法上欠科学，效果上有限制。需要强调的是，这不是激进改革与渐进改革的区别问题，而是改革实施方法的选择问题，激进改革方案可以通过事后补偿机制获得最大的整体效益。

电力工业市场经济体系的完善

根据国家能源革命的战略思想，针对上述问题，我国电力工业市场经济体系的改革和完善还有许多工作要做。

能源生产革命中要突出效率目标。由于电力工业的特殊性，电力工业的效率与一般行业有区别。总体上看，要在保证电力供应平衡和履行政府要求的社会责任的基础上，通过市场化改革提高电力工业生产经营效率和资源配置效率。要制定相应的指标体系，在传统的供电煤耗、线损率、劳动生产率、净资产收益率等指标的基础上，提出更多的反映效率的技术经济指标，如发电机组利用小时、电力系统负荷率、用户负荷率与同时率、电网资产利用率和电耗强度等指标，采取有力措施提高效率，促进电力工业高质量发展。比如，目前我国省级电力系统负荷率较低，一般年负荷率在80%左右，发电利用小时偏低，但是在冬季和夏季居民用电高峰时期，许多省份不同程度出现了电力供应紧张和备用不足的问题，怎么解决这个问题?传统思路就是投资建设新电厂，改造升级电网，这样必然会导致负荷率和利用小时等效率指标更低，电价相对更高。事实上，完全可以在不新增项目和投资的情况下，通过扩大市场范围等增加供应和备用能力，利用分时电价和可中断电价等减少需求，在提高效率的基础上解决这个问题。电力工业资本密集，产量特别巨大，细小的节约或效率上一点点提高都会产生巨大的经济效益。过去我们一直以保证电力供应或外延式生产为主，在内涵生产上欠账太多。

能源体制革命中要深化管理体制改革。改革开放以来，我国电力工业管理体制改革力度已经很大，但是，与中国特色社会主义市场经济体系相适应的电力工业管理体制还没有完全建立起来。要围绕两项任务进行体制改革：一是要围绕从行政管理到政府管制的转变优化和调整政府职能及内部分工。目前我国体制中没有严格区分政府行政管理和政府管制，根本原因是政府不愿意放弃权力。对于相同的管理事项，行政管理反映的是人的权力，政府管制反映的是制度或政策的权力。这项改革符合当前政府改革方向，但是需要政府自我革命。二是围绕专业性监管提高政府管理水平和有效性。国外电力工业都有专门监管机构，这些机构还依赖大量的中介机构开展工作，这是开展专业性和有效性监管的前提。我们现在连最简单的监管都难以到位，比如在有些省份，发电企业给自己的售电公司更低的批发电价，这种有损售电市场公平性的做法却没有得到监管;还有市场竞争产生的收益被省级政府以各种补贴的方式补偿给相关利益主体，却没有采取类似平衡账户的做法公开、规范和合理的实施。

此外，能源体制革命中还要改进电力市场改革方法。要在电力市场改革方案中增加利益调整评估与处置建议的内容，并且对利益调整提出分类处理意见，并且形成相应的制度或规则。首先，要对电力市场改革中相关利益主体的利益调整结果进行评估，并以一定方式明告知。其次，要明确利益调整结果的责任承担主体。有些应该由中央政府或省级政府承担的，就要提出解决方案，比如通过专项基金补偿，或者在上缴国资委分红中相应扣减等。有些应该由电力企业承担的，就明确要求电力企业承担。好比原来的煤电价格联动改革方案，煤价上涨的70%由政府承担，通过提高上网电价传导出去，但是30%部分由发电企业承担，通过技术进步解决。任何含糊都只会增加改革的曲折和难度，比如电力交易机构改革，如果从一开始就要求按有限公司模式做，就不会出现今天的反复。增量配电改革也是这样，国家的原意肯定是让非在位电网企业参与，就是要在位电网企业牺牲部分市场或利益，但是由于规定不明确，结果事与愿违。完善电力市场改革方法可以尽可能地避免和减少这种折腾。

能源消费革命中要加强宏观和系统管理。电力工业是国民经济的基础产业，如何在市场经济体系建设中完善和发挥其基础产业作用，过去我们系统地从宏观管理方面考虑较少。比如，在电耗强度即单位QDP的电能消耗数量上，我们认为其结果只与产业结构有关，而与电力工业或企业无关，结果造成电力工业生产电和国民经济用电脱节，电力企业不管用电效率高低希望用户多用电，这在一定程度上导致我国电耗强度难以有效降低。2014年我国单位GDP电耗为6510千瓦时/万美元，是世界平均水平的2倍，是美国的2.5倍，是英国的5.1倍，远远超出世界平均水平和西方发达国家的水平。国外通过电力需求侧管理等措施要求电力企业参与用户节约用电。美国早就采用电力公司售电量和准许收入脱钩(Decoupling)促使电力公司积极参与需求侧管理，节约用电效果非常显著。我国要制定电力企业参与需求侧管理的促进政策，让电力企业在节约用电中发挥作用，因为由此产生的效益十分巨大。另外，在电价交叉补贴政策方面，国家也要进行统筹调整，交叉补贴不是简单的利益转移，还会产生巨大的净损失，可以通过生命线电价或直接明补解决普遍服务问题，不能长期保留这样高比例的交叉补贴。

本文刊载于《中国电力企业管理》2018年09期，作者系长沙理工大学副校长、教授、博士生导师。