改革开放40年的能源产业发展轨迹

导读

党的十九大报告指出要“推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系”。但目前我国在推进能源生产和消费革命的过程中仍存在不少问题和挑战。本文从能源资源、生态环境、能源经济和技术装备四个维度构建能源生产和消费革命评价指标体系，基于该指标体系通过横向纵向全面对比指标数值进一步分析我国推进能源生产和消费革命的挑战，并展望未来发展方向。

前言

能源是国民经济发展的命脉，为经济和社会的快速发展提供源源不 断的动力，而能源产业的发展离不开政府政策的支持和推动，能源政策在调整能源规模、 优化能源结构和提升能源效率方面发挥着导向作用。我国作为世界上最大的能源生产和消费国，能源产业的发展以及能源政策的调整都会对国内外能源市场和碳排放治理 产生重要影响， 尤其是在能源结构面临调整、中国经济进入高质量发展的阶段，能源产业的战略选择将会对国内外经济社会发展产生重要影响。梳理改革开放以来能源产业发展历程，厘清能源产业发展的不同阶段，界定各阶段能源产业发展主要特征、问题及对策，有助于把握能源产业发展的时代脉搏和未来趋势，为能源产业的未来战略选择明晰路径和方向。

一、我国能源产业的发展阶段及其主要特征

改革开放以前，我国的能源产业发展较慢， 产业结构单一， 但是基本满足了国民经济发展需要，建立了较为完善的能源生产和供给系统， 比如煤矿和油田的开发和建设为我国能源工业奠定了发展基础。 这一时期的能源政策主要以计划调控为主， 能源生产和供给完全由政府调控和分配， 这种模式在一定程度上限制了能源技术创新， 阻碍了能源产业发展。 改革开放以后， 以市场化为导向的能源产业改革逐渐拉开序幕，现代能源产业体系逐渐建立和完善。 总体上看，改革开放以来，我国能源产业发展主要经历了四个阶段。

( 一) 初步发展阶段(1978～1990 年)： 刺激能源生产，缓解能源供给短缺

改革开放早期，各行各业百废待兴，能源的需求逐渐增多， 能源供给体系难以满足经济发展的需要，由此导致大面积的能源供给短缺。 从能源结构来看，煤炭成为最主要的能源来源(煤炭占比达 90%以上)，煤炭开采地区往往成为经济发达地区。 农村能源供给主要以薪柴、作物秸秆等为主，农村照明以煤油、蜡烛为主，电力成为农村居民奢侈品。 此时主要以大型能源项目拉动能源供给体系的建立，1978～1985 年新建续建 8 个煤炭基地、10 个油气项目和 30 个大电站， 这些能源项目的建设有力地支撑了改革开放初期快速的经济发展

在石油方面，为了提高石油供给，加强石油管理，中国海洋石油总公司和中国石油化工总公司分别于1982年和1983年成立。由于石油探井和开采技术得到进一步提升，石油产量从1982年开始逐年增长，到1985年达到1.25亿吨，此时我国已经成为世界第六大石油生产国。政府采取压缩烧油、以煤代油等政策，实行以石油换外汇、以石油换技术的外贸策略，石油生产主要用于出口，换取外汇。20世纪80年代，我国每年有约1/4的原油用于出口，1977～1985年新增石油出口占新增出口总收入的1/3，石油出口成为我国外汇的主要来源。

虽然此时能源结构以煤炭为主，但政府也推广新能源技术。1979年9月，党的十一届四中全会审议通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》指出要大力推广沼气。1980年3月，中共中央、国务院发布《关于大力开展植树造林的指示》，要求在烧柴困难的地区，大办沼气和积极发展薪炭林。与此同时，我国两大核电站——秦山核电站和大亚湾核电站分别于1985年和1987年开工建设。经过十多年建设，我国能源生产总量从1978年的62770万吨上升到1990年的103922万吨，能源供给短缺局面有所缓解。这一阶段能源产业发展的主要特征是：加大煤炭和石油供给，满足经济发展需要;逐步建立能源对外贸易;建立能源管理机构和能源研究团体;初步进行了市场化改革探索;新能源产业发展开始起步。

(二)推进发展阶段(1991～1999年)：能源产业稳步发展，新能源产业渐成规模

1990年以来，我国经济保持平稳增长，能源生产和消费也保持平稳增长。在能源生产方面，1991～1999年，我国能源生产增长率平均在2.7%以上，其中1998年受经济危机影响能源生产增长率出现负增长。煤炭生产比例基本保持不变，原油生产比重有所下降，天然气和清洁能源比例有所上升。在能源消费方面，1991～1999年我国能源消费增长率维持在4%以上的水平，其中1998年增长率跌至2%。煤炭消费比例虽然有所下降但仍保持在70%以上。石油消费比重上升较快，从1991年的17.1%上升到1999年的21.5%，天然气和清洁能源消费比例基本保持稳定。

这一时期重工业快速发展(在工业产值中的比重超过50%)，对能源的需求增加，最终导致我国在1993年由石油出口国转变为石油进口国。鉴于这种情况，我国能源供给开始逐步利用国际能源市场保证国内能源供给，开辟了石油进出口贸易，逐步改变以煤炭为主的能源供给结构。

另外，能源造成的环境污染问题开始在一些大城市初现。北京建立了规模庞大的首都钢铁公司，同时建立煤电厂和焦化厂，煤炭的大量使用导致北京冬季发生较严重的环境污染。为治理能源引起的污染问题，1998年初北京市出台了关于治理北京市环境的30多条措施，通过了《关于改进北京市能源和环境问题的建议》，建议将高污染的首钢高炉等设备迁出北京，关闭高污染的炼焦厂。

这一时期太阳能产业发展较快。1995年全国太阳能热水器生产企业超千家，年产真空管太阳能热水器20万台，工业总产值达百亿元。

1997年安烽公司在全国首次推出全不锈钢太阳能热水器，随后江苏、浙江数百家品牌太阳能热水器蜂拥而起，到1998年全国太阳能热水器生产企业突破2000家，从业人数达50万人。新能源等利用量从1990年的60万吨标准煤增加到1999年的25280万吨标准煤，已经接近石油、天然气提供的能源量，成为现实能源系统中一个重要的组成部分[1]。

这一阶段能源产业发展的主要特征是：能源供需矛盾得到有效缓解，能源需求量开始增加，能源品种开始多元化，能源市场化改革逐步推进，但同时能源消费带来的环境问题初步显现。

(三)加速发展阶段(2000～2009年)：调整能源结构，鼓励新能源发展

随着经济快速增长，我国能源生产和消费也进入快速发展阶段。2000~2009年，我国能源生产总量增长率保持在8.1%以上的水平，其中2003年能源生产总量增长率曾一度超过14%，2004年达到15.6%。煤炭生产比例从2000年的73.2%上升到2009年的76.8%;石油比重下降较大，从2000年的17.2%下降到2009年的9.4%;天然气和清洁能源比重分别从2001年的2.6%和7.7%上升到2009年的4.0%和9.8%。从能源消费角度来看，这一阶段我国能源消费增长率维持在9.2%以上的水平，其中2003年和2004年能源消费总量增长率曾一度超过16%;煤炭消费比例高达68%以上，石油比重有所下降，天然气和清洁能源比例有所上升。

为了协调区域之间的能源分布不均衡问题，2000年国务院批准启动“西气东输”和“西电东送”工程，其中“西气东输”是我国距离最长、管径最大、投资最多、输气量最大、施工条件最复杂的天然气管道项目。这两个项目的建成有利于西部地区将能源资源优势转化为经济优势。

成品油市场改革方面，2000年我国建立了成品油价格与国际成品油市场“挂钩联动”机制。2008年11月，国家发展和改革委员会规定成品油价格不再与国际成品油价格挂钩，而是与国际原油价格挂钩，汽油、柴油最高零售价格以国际市场原油价格为基础，这些政策有利于成品油价格市场化。

2003年我国首次确立国家战略石油储备制度，并规划了四个基地，分别是宁波镇海、舟山岱山、青岛黄岛、大连新港，一期建设国家财政拨款60亿元，形成储备原油50天的能力[2]。

为了调整能源结构、提高能源效率，煤炭产业通过企业重组、兼并等措施提升企业管理水平，逐步建立现代企业制度。以煤炭为主的能源结构导致了大量的环境污染和过高的碳排放。

2005年国际碳减排合作协议《京都议定书》正式生效。我国制定的“十一五”规划明确要求大力开发风能，建成30个10万千瓦级以上的大型风电项目，在内蒙古、河北、江苏、甘肃等地形成百万千瓦风电基地;到2010年底风电装机、生物质发电装机分别达到500万千瓦和550万千瓦;并积极开发利用太阳能、地热能和海洋能。随着可再生能源的发展，能源产业结构得到进一步优化。

这一阶段，能源产业发展的主要特征是：能源供给和能源消费均出现大幅度增长，但是化石能源造成的环境污染日益严峻;由化石能源主导转变为大力发展可再生能源，我国经济发展模式逐渐向低碳化、清洁化方向发展;能源市场化改革进一步完善，制定了油气市场化方案。

(四)全面发展阶段(2010年至今)：推动能源革命，构建现代能源体系

2010年以来，我国经济进入全新发展阶段。从能源生产角度来看，2010～2016年，我国能源生产增长率平均跌至2.8%，其中2015年、2016年由于严格的环境管制，能源生产增长率出现负增长。煤炭生产比例从2010年的76.2%下降到2016年的69.6%，石油也从2010年的9.3%下降到2016年的8.2%，天然气和清洁能源比例分别从2010年的4.1%和10.4%上升到2016年的5.3%和16.9%。从能源消费角度来看，2010～2016年，我国能源消费增长率维持在3.8%以上的水平，其中2015年能源消费总量增长率曾一度低于0.96%。煤炭消费比例高达60%以上，2011年煤炭消费比例为70%，但是煤炭消费数量呈现显著的下降趋势。石油和天然气比重略微有所上升，清洁能源比例从2010年的9.4%上升到2016年的13.3%。

从以上数据可以看出，受经济转型影响，我国能源生产和消费均出现回落。经济逐步进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”时代，煤炭和火电行业从繁荣开始走向衰败，投资规模收缩且行业出现大面积亏损。为了推进煤炭价格市场化改革，2012年国务院办公厅发布《关于深化电煤市场化改革的指导意见》，提出取消重点电煤合同、实施电煤价格并轨的政策。随着煤电矛盾愈演愈烈，煤电联营和一体化重组成为解决体制障碍的最佳路径之一。2018年初，国电集团与神华集团联合重组为国家能源投资集团，彰显了我国推动煤电产业改革的决心。

在成品油价格形成机制方面，2013年国家发展和改革委员会发布《关于进一步完善成品油价格形成机制的通知》，不仅缩短了调价周期，而且根据进口原油结构及国际市场原油贸易变化调整了挂靠油种。

按照“管住中间、放开两头”的总体思路推进电力、天然气等价格改革，促进市场主体多元化竞争，稳妥处理和逐步减少交叉补贴，还原能源商品属性[3]。在石油行业，2014年国务院办公厅印发《关于支持外贸稳定增长的若干建议》，正式赋予符合条件的原油加工企业原油进口和使用资质;2015年《关于原油加工企业申请非国营贸易进口资格有关工作的通知》发布以后，上游勘探开发和进口环节的准入限制开始松动，油气行业准入门槛逐渐放开。

2014年中国开通了中俄两国天然气管道。《中俄东线供气购销合同》的签订对于中国天然气供给安全提供了有效保障。随着“一带一路”建设的深入推进，中国与中亚和欧洲地区也开展了能源战略合作，为满足国内市场需求提供了保障。

政府颁布了一系列促进可再生能源发展的政策措施，鼓励可再生能源技术研发、投资和消费。可再生能源增长较快，2015年中国清洁能源产业投资增长17%，达到1105亿美元。中国已经超过美国，成为全球最大的可再生能源生产国。

2016年国家发展和改革委员会制定了《能源生产与消费革命战略(2016～2030)》，在能源消费革命、能源生产革命和能源技术革命方面提出了确切的目标和行动路线。实施能源消费总量和强度“双控”行动，把“双控”作为约束性指标，推动形成经济转型升级的倒逼机制。该战略提出，2020年能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，2030年控制在60亿吨标准煤以内。这标志着中国进入改变传统能源生产和消费观念、开启能源革命、构建现代能源体系的新时代。

这一阶段能源产业发展的主要特征是：传统煤炭产业受到严格规制，煤炭企业甚至出现亏损状态，随之火电行业也面临产能过剩;煤改气政策导致天然气需求量大增;石油进口量进一步扩大;新能源产业得到快速发展;能源市场化改革进入深水区;能源结构转型和能源效率提升成为主旋律。