国际可再生能源配额制发展实践

可再生能源发电企业除去卖给电网的电力，还可以在开放的市场上将LGCs卖给可再生能源配额义务主体，价格由供需双方决定。STCs代理人为了获得其所有权，会支付给系统拥有人一定的财务利益，如其价值可在系统安装时预先作为补贴。此外，管理机构还专门为STCs成立了自愿的结算所。义务主体每年应分别购买并提交满足其义务的LGCs和STCs证书，否则需要支付差额费。

（资料来源：网络）

图1 澳大利亚可再生能源配额制执行流程

从政策设计上看，澳大利亚最初的可再生能源证书较为单一，带动风电、生物质发电等低成本可再生能源行业迅速发展。2010年后，澳大利亚政府明确了技术与资源均合格的可再生能源的种类，包括太阳能、风能、海洋能、水力、地热能、生物质（沼气等）能，采取多种政策以实现证书的多样化。如将可再生能源证书分为LGCs和SGCs两种类型，其中前者主要面向可再生能源发电站，后者主要面向太阳能热水器、空气源热趸热水器和小型发电机组。多样化的证书交易保证了澳大利亚可再生能源技术多元化发展，为光伏发电、太阳能热水器、热泵等安装提供了更大支持。

从政策效果上看，可再生能源配额制为澳大利亚可再生能源发展提供了资金支持保障，配额制政策取得了显著效果，激励了澳大利亚可再生能源的大力发展，可再生能源发电量占总发电量的比例逐年提高，平均每年以1%的速度增长。

英国

英国可再生能源义务政策（Renewable obligation，RO）是世界范围内可再生能源配额制的主要代表之一。2002年起，英国开始实施可再生能源义务政策。该政策主要针对大规模可再生能源发电项目，最早在英格兰、威尔士和苏格兰实施，2005年起在北爱尔兰实施。根据可再生能源义务政策，电力供应商是英国可再生能源义务的责任主体，大型可再生能源电量在供应商总电量中的具体比例到2003年要求达到3%，随后逐年递增，到2004年要求达到4.3%，到2010年要求达到10.4%，到2015年要求达到15.4%。政策实施初期，为了提效降本，政府建立了相应的可再生能源义务证书（Renewables Obligation Certificates，ROCs）交易市场。

表3 英国可再生能源义务制度发展历程

（资料来源：根据公开材料整理）

2011年，英国政府又推出电力市场改革方案，重点之一是可再生能源义务逐步向差价合同（Contracts for difference，CfDs）机制过渡。英国可再生能源差价合同从2015年开始实施，并从2017年4月开始全面取代可再生能源义务制度。此后新上可再生能源发电项目不再申请证书，不过此前已经获得可再生能源义务认证的项目仍然可获得最多20年的支持。

英国可再生能源义务政策由国务大臣和商务能源与产业战略部（BEIS）负责制定和推动，由燃气与电力市场监管办公室（OFGEM）负责执行，OFGEM中的E-Serve部门负责ROCs的颁发和整个ROC交易体系的运行和监管。符合规定的风电、水电、生物质等可再生能源发电商均可获得ROCs，供电商是配额义务的考核对象。

具体环节包括：具有相应资质的可再生能源发电企业每月向E-serve报备其预测发电量，E-serve向可再生能源发电企业颁发ROCs；可再生能源发电企业向供电商或中间商出售核发的ROCs，获得高于市场电价的补贴，ROCs可以跟随电量一起出售，也可以单独出售；供电商需从可再生能源发电企业或者市场中购买ROCs，并在规定期限内向OFGEM上缴规定数量的ROCs，否则将向OFGEM缴纳罚金，标准即政府设置的买断价格；OFGEM将收到的罚金组成特定基金，返还给完成配额的供电商，以鼓励其完成配额义务。

（资料来源：OFGEM E-Serve）

图2 英国可再生能源义务制度执行流程

从政策设计上看，最初英国政府秉承技术中性的原则，即不同可再生能源单位发电获得的证书数量一样，这使得成本低廉的可再生能源更具优势，不能有效地引导不同成本发电技术的发展。因此英国于2009年推出可再生能源分层制度，对当前处于成本劣势但技术前景广阔的可再生能源给予高比例ROCs政策支持，从而推动其占比提升。

从政策效果上看，自2002年实施可再生能源义务政策以来，英国的可再生能源电力装机提高了数倍。2002～2017年间，英国可再生能源发电量比例从2%提升到了25%。可再生能源义务作为英国可再生能源的主要政策之一，提高了市场分配效率，降低了可再生能源生产成本，使可再生能源更具竞争力和成本有效性，对可再生能源发展起到了一定的促进作用。

但是，可再生能源义务政策也产生了很多的问题，如由于缺乏市场竞争机制，可再生能源发电项目成本居高不下。再如在可再生能源义务特殊的罚金机制下（即所有收到的罚金组成特定基金，按各供电商上交ROCs比例在各供电商中进行重新分配，使得完成配额义务的售电商可以获得未完成配额义务的售电商上缴罚款的资金返还），企业会衡量履行义务和被罚款的机会成本，而选择是否购买ROCs，进而导致证书价格的波动和炒作。这些无疑会给可再生能源发电企业融资带来较高成本，影响英国可再生能源发电投资和产业发展。又如配额义务人可以通过向消费者转嫁成本的方式弥补购买ROCs的损失，导致下游用电方面临较大成本压力等。为此，英国政府决定，从2017年4月起，可再生能源义务政策不再适用于新的可再生能源发电项目。

三、对比与思考

与补贴政策配合实施

从上述几国的实践来看，相比于单独执行配额制的政策，配额制与补贴政策配合实施的情况下，可再生能源发电企业通过补贴政策获得基本投资收益的同时，可以出售可再生能源证书获得额外收益，从而更好地实现利益保障。例如，除配额制外，澳大利亚各级政府出台了多种促进可再生能源发展的措施，其中包括扶持小型发电产业的固定电价政策等。同样，美国可再生能源发展也不只依靠配额制，除此之外还有生产退税和投资退税。在美国可再生能源多元化的补贴政策中，联邦政府的投资税减免以及生产税减免等为主导政策，州政府的配额制则为辅助政策。这样做，一方面，稳定性强、确定性高的联邦政府政策为企业的基本收益提供了保障，增强新能源企业投资的信心；另一方面，较为合理的绿证价格不会给配额义务主体造成太大的成本压力，甚至还能激发部分企业单位认购热情，主动承担社会责任。

完善分级或分类机制

从各国的实践来看，在配额制实施初期，很多国家设置的可再生能源证书都比较单一，不同可再生能源单位发电获得同样的证书，于是低成本可再生能源更具优势，会得到更快的增长，长期来看，市场会向低成本发电方式倾斜，无益于各种可再生能源技术多元化发展。因此各国在配额制执行过程中，相继完善证书分级或分类方法。例如，美国的做法是为指定的可再生能源给予较高的乘数，一些州还为光伏等设置单独的可再生能源配额要求。英国也推出可再生能源分层制度，对无成本优势的可再生能源给予高比例更高比例的证书。澳大利亚则直接将可再生能源证书分为大规模证书和小规模证书，为光伏发电、太阳能热水器、热泵等安装提供了更大支持。

综上，合理的分层或分类机制是保证可再生能源发展多样化的关键。配额制的实施应充分考虑可再生能源技术类型，完善证书分级或分类方法。

参考文献：

[1]长江证券研究所.详解绿色能源证书的What、How、Why[R].2017,07,05.

[2]林卫斌,付亚楠.发达国家可再生能源发展机制比较[J].开放导报,2018(03):23-27.

[3]罗承先.世界可再生能源支持政策变迁与趋势[J].中外能源,2016,21(09):20-27.

[4]任东明,谢旭轩.构建可再生能源绿色证书交易系统的国际经验[J].中国能源,2013,35(09):12-15+21.

原文首发于《电力决策与舆情参考》2019年5月17日第18、19期

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