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2009年,可再生能源法第二次修订,对可再生能源占比或者总量目标提出了配额的约束性要求,可再生能源法也为配额政策提供了必要的法理要求和依据。
2014年,配额开始进入官方研究视野,以配额文件的形式发布征求意见稿。该版文件把省级人民政府作为考核义务主体,要求政府承担可再生能源消纳责任,并与政绩考核相挂钩。
然而,2015年,电改9号文发布,市场化改革拉开大幕,而以地方政府作为考核主体的配额制最终没能迈出国务院大门,最终黯然落幕。
事实上,配额政策不仅仅受到来自地方政府的阻力,在发电企业中也有一段波折。
2016年4月22日,国家能源局发布《关于建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求的通知》(征求意见稿),将煤电权益装机超过500万千瓦的企业作为主体来承担配额制,要求在2020年的全部发电量中非水可再生能源发电的占比达到15%,以确保2020年全国发电量当中有9%来自于非水可再生能源,即风电、光伏以及生物质等新能源。
然而将煤电作为考核主体面临着一大难题,除了绿证交易,煤电没有合理的成本疏导机制,当煤炭价格上涨导致煤电企业成本增加时,煤电在固定上网价格的情况下,成本无法向下疏导。
相比而言,“807号文”文件中则明确承担消纳责任权重的有两类主体:第一类市场主体为各类直接向电力用户供/售电的电网企业、独立售电公司、拥有配电网运营权的售电公司;第二类市场主体为通过电力批发市场购电的电力用户和拥有自备电厂的企业。
其中,第一类市场主体承担与其年售电量相对应的消纳量,第二类市场主体承担与其年用电量相对应的消纳量。
国网能源研究院新能源研究室主任王彩霞则认为,原来的电力市场化改革中,售电公司主要由电网公司组成,而随着市场化主体的增加,社会中的售电主体也越来越多。虽然电网公司还是一个主要的售电主体,但是独立售电公司、增量的配售电公司、参加直接交易的大用户等售电或用电主体越来越多。
“所以‘807号文’更多的还是想让大家共同来承担消纳责任。”王彩霞说。
而在中国新能源电力投资联盟秘书长彭澎看来,可再生能源电力消纳责任权重通过售电企业和部分电力用户,将考核的主体慢慢向终端方向转,由激励发电侧转向激励中间的配售电环节,逐步提升消纳清洁能源的意识。而且,更改配额的名称也有很强的去行政化的色彩。
但没有了政绩考核的压力,地方政府推行消纳责任权重政策是否还有动力?
“双控考核,也就是对能源消费总量控制和能耗强度的要求,现在作为对地方政府的要求已然非常严格。从这个角度来看,虽然‘807号文’本身没有跟省级政府政绩考核相挂钩,但是充分做到了与现有的生态文明建设考核相衔接,对于地方政府的约束力也很显著。”陶冶说。
公开资料显示,党的十八届五中全会提出实行能源消耗总量和强度“双控”行动,习近平总书记在“十三五”规划《建议》说明中对实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度“双控”行动进行了重点说明。
“十三五”时期,国家在“十一五”、“十二五”节能工作基础上,实施能耗总量和强度“双控”行动,明确要求到2020年单位GDP能耗比2015年降低15%,能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。国务院将全国“双控”目标分解到了各地区,对“双控”工作进行了全面部署。
关于地方政府的执行驱动力,“807号文”还明确,在确保完成全国能源消耗总量和强度“双控”目标条件下,对于实际完成消纳量超过本区域激励性消纳责任权重对应消纳量的省级行政区域,超出激励性消纳责任权重部分的消纳量折算的能源消费量不纳入该区域能耗“双控”考核。
对纳入能耗考核的企业,超额完成所在省级行政区域消纳实施方案对其确定完成的消纳量折算的能源消费量不计入其能耗考核。
国家发改委能源研究所可再生能源中心研究员时璟丽认为,2016年2月29日,国家能源局发布《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》(国能新能〔2016〕54号),明确了各省份需要达到的2020年非水可再生能源电量占比目标,并且通过向全社会公布年度监测评价报告的形式加强其实施。
尽管这一政策的定位是引导性的,没有约束性,并且没有明确的奖惩措施,不与考核挂钩,但是地方政府也很重视。因此在现有的机制下,消纳保障机制的地方政府执行也应该没有太大问题。
而作为真正被考核主体,在新出炉的政策框架下,售电公司和电力用户似乎也有些无从下手,有很多电力用户甚至对“807号文”鲜有耳闻。
“站在售电公司的立场,我们欢迎并期待这个政策的落地。但是从实施层面,一方面还需要从国家层面去统筹。另一方面,相关的交易规则也需要进行调整。目前全国范围仅有为数不多的省份允许电力用户或售电公司通过电力市场购买省内或者跨区可再生能源,大部分省份的交易主体仍为常规燃煤或燃气机组。我们在为客户采购可再生能源方面做过许多有益的尝试,但是目前的规则下可做的依然有限。”北京融和晟源售电有限公司高级经理赵晓东接受《能源》记者采访时说。
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