展曙光：《能源法》征求意见 哪些争议问题有了初步结论？

4月10日，国家能源局就《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》再次向社会公开征求意见。这是该法第二次公开征求意见，第一次是已经撤销的原国家能源领导小组办公室组织的，时间是2007年12月3日。

（来源：微信公众号“中国能源报” ID:cnenergy 文丨展曙光）

两次公开征求意见相隔13年，这在我国立法实践中并不多见。

我国改革开放多年来使用最多的一种立法方式是，对于改革还在深入的领域，立法时给改革留出空间，为先行先试、探索经验留路子；对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，及时上升为法律。能源立法工作也是如此。在改革探索阶段，各方认识难免不一，很难就能源法达成一致；经历实践检验后，各方容易达成共识，用法律确认改革成果也就水到渠成了。因此，现在公布的《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》（为表述方便，姑且简称为 “新版《能源法》”，2007年公布的版本则简称为“2007版《能源法》”），实际上是对我国能源改革经验、改革举措的总结，集中反映了包括国家发展改革委、国家能源局在内的起草单位的共识——至少是现阶段的，揭示了我国能源改革、发展的方向。可以说，公开征求意见本身就具有宣示能源改革成果的意义。

研读新版《能源法》，特别是与2007版相比，能够发现不少曾经引发讨论甚至是争议的问题都有了初步结论或解决思路。

这里，我们重点关注那些曾引发讨论的问题，对于 “四革命一合作”“能源高质量发展”等没有争论、积极贯彻落实的问题，则不再赘述。

能源市场化，确立改革方向

能源属于关系国计民生的基础性行业，大多离不开固定区域、特定输送管网，具有自然垄断属性，“计划”“垄断”一直是我国能源的主要特征。能源改革是坚持计划为主，还是走向市场，实践中一直存有不同程度的争议，即使中央文件对于能源改革的市场化方向已经明确的情况下，这种争论也始终在一定范围内存在。

新版《能源法》为这一争论彻底划上了句号。该法在总则中即明确提出“能源市场化”的原则， “国家坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建有效竞争的市场结构和市场机制，在竞争性领域形成主要由市场决定能源价格的机制，建立有效的能源监管体系”（第十四条）。同时，专设第五章“能源市场”规定能源市场的主体、目标、价格机制、市场监管等问题。可见，“能源市场化”已是共识，即将以法律的形式确认下来，这标志着能源领域计划与市场的争论将划上句号，为能源市场化改革的进一步深化奠定基础。

区别对待不同业务，垄断和竞争并存

垄断是市场经济的天敌。破除垄断、公平竞争是能源市场化的必然要求。由于能源领域存在输送管网等自然垄断，集产供销于一身的垂直一体化的独家垄断经营曾被视为最佳模式，在我国电力、石油行业长期存在。近年来的改革，则是在区分垄断环节与竞争环节、垄断性业务与竞争性业务的基础上，实行切分，针对不同环节施以不同的对策：一方面，承认并保持垄断环节的存在，对垄断性业务加强监管；另一方面，放开竞争性环节，让竞争性业务走向市场。“管住中间，放开两头”，就是这一原则的具体体现。以石油天然气行业的改革为例，输送管网属于自然垄断环节，生产、销售属于竞争性环节。解决思路是实行网运分开，石油天然气管网公司独家负责管网的投资、建设、调度、运行，但不得从事油气生产、购销；生产、销售等竞争性环节则完全放开，向社会开放。

可见，在垄断与竞争的问题上不搞一刀切，而是根据业务特点区别对待，是改革实践取得的重要经验，于是新版《能源法》将其上升为法律，明确“能源领域的自然垄断性业务与竞争性业务应当分开经营” （第六十四条）。

破除所有制限制，向民营、外资全面开放

2007版《能源法》曾对民营资本、外资进行限制，规定“国有资本关系国家安全和国民经济命脉的能源领域，实行国有资本控股为主体的投资产权制度”（ 第十六条）。但随着我国改革的进一步深化和对外开放的扩大，这一限制已具备了取消条件。因此，新版《能源法》明确，“从事能源开发利用活动的投资、经营和管理主体应当公平竞争，其合法权益受法律保护”（第十四条），“鼓励各类投资主体依法平等参与能源开发利用活动和基础设施建设”（第六十四条）。这意味着，不再区分所有制，能源领域向民营资本和外资全面开放。

监管模式不变，发改委、能源局各安其职

在能源监管的问题上，是“政监合一”还是“政监分离”，一直有不同意见。我国历史上曾实行过不同模式，比如当年的国家电力监管委员会就是政监分离的探索。新版《能源法》并未提及政监分离，而是授权给了国务院能源主管部门，也就是国家能源局。明确“国务院能源主管部门依照本法和国务院规定的职责对全国能源开发利用活动实施监督管理”（第十六条）。对于能源监管的具体问题，则明确“能源监管条例由国务院制定”（第九十条）。

在发展改革委与能源局的分工上，新版《能源法》基本沿用了发展改革委主要管规划、管价格的现有模式，规定“全国综合能源规划由国务院能源主管部门组织编制，经国务院发展改革部门审核后报国务院批准实施”（第二十四条），“全国分领域能源规划由国务院能源主管部门会同国务院发展改革部门，依据全国综合能源规划组织编制和实施”（第二十五条）；作为监管核心的能源价格成本监审，由“价格主管部门按照规定开展”（第六十七条）。

完善消纳保障措施，优先发展可再生能源

在已经制定《中华人民共和国可再生能源法》、获得专门立法保护的情况下，新版《能源法》再次将可再生能源摆在了突出重要的位置：统计数据显示，“可再生能源”在该法中出现高达24次。

新版《能源法》围绕 “消纳”难题进行制度设计，提出了可再生能源目标制度、强制消纳保障制度和消费管理政策等具体措施，明确政府、企业、个人的责任。规定“制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标以及一次能源消费中可再生能源比重目标，列入国民经济和社会发展规划以及年度计划的约束性指标，并分解到各省、自治区、直辖市实施”（第四十四条）。“规定各省、自治区、直辖市社会用电量中消纳可再生能源发电量的最低比重指标。供电、售电企业以及参与市场化交易的电力用户应当完成所在区域最低比重指标”（第四十五条）。“鼓励单位和个人购买可再生能源等清洁低碳能源” （第六十三条），上述一系列措施具有很强的操作性，必将有助于从根本上解决可再生能源的消纳难题。

对于发电补贴政策，则授权国务院有关部门“根据交易情况相应调整”（第四十五条），这意味着补贴将是动态的。

健全普遍服务机制，保障公民基本用能权

交叉补贴问题是能源领域的顽疾，在电力行业表现得尤为突出，已成为电力体制改革的绊脚石。普遍服务机制是解决交叉补贴、保障公民基本用能权的必然选择。

新版《能源法》提出，“国家健全能源普遍服务机制，保障公民获得基本能源供应与服务”（第十二条）；要求电力等能源供应企业承担普遍服务义务（第五十八条），否则，造成用户经济损失的，要处以罚款（第一百零九条）；至于备受关注的能源普遍服务补偿的具体办法，则采取了授权的方式，“由国务院能源主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门等有关部门制定，报国务院批准后公布施行”（第五十八条）。

输送管网无歧视开放，保障市场主体公平接入

在允许输送管网垄断经营的同时，必须加强公平开放的监管，防止经营者利用垄断地位侵犯其他企业和消费者的合法权益。

新版《能源法》规定，“电网、石油天然气管网等能源输送管网设施应当完善公平接入机制，依法向符合条件的能源生产、销售企业等市场主体公平、无歧视开放”，强调“任何单位和个人不得限制市场主体按照国家有关规定申请接入能源输送管网”（第五十三条）。同时，对管网公平开放的监管措施、违反公平开放的法律责任做出规定， “对责任方按日处以经济损失额二倍以上五倍以下的罚款”（第一百零九条）。

除上述内容外，新版《能源法》在很多方面都进行了明确。包括：对火电不是一概否定，而是提出发展清洁、安全、高效火力发电以及相关技术；在能源“远方来还是身边取”的问题上，提出“坚持集中式和分布式并举、本地消纳和外送相结合的原则发展风电和太阳能发电”，对农村不是一味要求能源输送网络的全面覆盖，而是鼓励城镇和农村“就地开发利用可再生能源，建设多能互补的分布式清洁供能体系”；明确对跨境能源基础设施的监管；提出能源审计，要求培育专业咨询机构、专业人员，等等。限于篇幅，就不一一展开了。

同时，另一个潜在影响或许更值得期待。《能源法》让不同能源行业、不同能源企业处在同样的法律规范之下，实现了更大范围的跨行业标尺竞争，“对标”将有助于改革经验的快速移植，如电力改革可以借鉴石油天然气“网运分离”的经验，这对能源改革而言无疑是巨大利好。

在此，希望《能源法》能够吸收社会公众的意见，在进一步完善后尽快颁布，以解决能源基础性法律长期缺位的问题。

（作者系北京市鑫诺律师事务所高级合伙人，专业能源律师）