天然气直供与大用户直购电的比较与思考

四、借鉴大用户直购电做法解决天然气直供的矛盾和问题

在推进天然气直购中，遇到的问题和矛盾在大用户直购电试点十几年的探索过程中盖皆有之。这是由二者在各自产业中的地位、行业属性、管制模式、改革的相似性所决定的。如，作为同样都是具有垄断属性的管输产业，价格上交叉补贴的问题；用户界定划分的问题；“政府特许经营权”的问题；“输配电（气）价”的问题；搁浅成本的问题；因直购带来电（气）网的安全性问题、调度运行问题甚至直供电（气）量的占比、偏差考核（随着天然气直供规模的扩大会对城燃企业的管输带来影响）的问题，不一而足。虽不能用一个方子解开两个行业的症结，但借鉴大用户直购电的成功做法解决天然气直供中遇到的矛盾和问题，有着直接的现实操作性。

一是合理进行大用户划分。借鉴大用户直购电在启动之初把电压等级、年用电量、市场份额作为设定条件的做法，建议天然气大用户具备三个基本条件即可：1）符合国家产业政策、环保要求。2）用气量达到一定规模。3）所需供气压力为次高压及以上。各地应结合市场实际，合理界定划分。对于界定哪部分气量作为直购，既可以考虑用户现有的消费量，也可以是现有用户向上游争取到的自有气量以及新增用户的用气量等。随着改革的深化，最终的划分标准必然会由市场来决定，准入门槛必然会更加开放。

二是稳妥选择直供模式。天然气大用户直供的方式，目前主要分为两种情况：“直购+代输”模式、 “直购+自建”模式，与电力直购的专线直连、电网转运模式基本类似。前者“代输”由地方城燃企业完成，与燃气特许经营制度协调难度较小，后者则是供（用）方自建管道，与燃气特许经营制度冲突较大，甚至诸多项目难以落地。虽然从2005年11月到2017年2月，国家发展改革委、国家能源局在给重庆、江苏等地的有关复函中均明确表达：满足一定条件，发电企业是可以建设专线向用户直接供电。兼顾各方利益平衡，时至今日，“架专线卖电”也鲜有耳闻，而发电企业的售电公司较多出现。在大用户直购电中，推动电网企业以收取输电费为主要收益来源是改革的硬核内容之一，为减少直供对特许经营者的影响，有利于直供的推进，天然气“直购+自建”模式中，不妨变“自建”为“共建”，一则支持城燃企业建设管道并提供有偿的代输及运维服务，同时鼓励气源企业、省管网经营企业、城燃企业及大用户合资建设新建直供管道，实现直供各方利益的“最大公约数”，调动市场各方主体的积极性。同时把握如下几个方面的问题：新建的供气路径应符合区域燃气规划；对天然气管网建设运营成本分摊、管输费定价、收取等关键环节，能源管理部门、监管机构应强化管理监督，保障各方合法权益，不能因非技术成本等因素致使直供成为镜花水月。

三是逐步推进燃气特许经营制度改革。这是目前天然气直供中最为突出的矛盾，也是绕不过去的“硬骨头”。直供是不是就一定损害城燃企业的利益呢？的确，政府特许经营权具有唯一性、排他性，静态地看，确实是瓜分了城燃企业的市场，减少了经济收益。可如果是因为直供把蛋糕做大了再分呢？或者是增加了分奶酪的机会呢？大用户直购电顺利推进一个很重要的原因就是收到了包括电网企业在内的多赢的成效，不是简单的分蛋糕而是做大蛋糕，依靠增量改进等渐进式的办法，实现甚至增大各市场主体的需求满足。在直供用户中，不能满足新增用量者有之，城燃企业管道覆盖不到（在特许经营区域内）者亦有之，在现有政策下，直供能够实现用户的诉求，则上游企业、下游用户都获得了更好的境况，城燃企业境况亦没有变坏，倘若在直供过程中，城燃企业提供了管输服务或者参股建设了新的管道而增加收益，其自身的境况自然会变得更好。实践证明，天然气直供可以是促进天然气市场实现帕累托最优的路径，直供用户和城燃企业之间不是零和博弈，而是可以变成一场多赢的合作。改革政府特许经营权制度不是简单地对制度进行废止，而是坚持目标导向，充分考量城燃企业和直供的关系，稳步推进。首先，建立过渡期制度，并做好与特许经营协议规定期限的衔接，过渡期内城燃企业享有燃气基础设施的投资权、建设权、经营权。二是培育新的市场主体和经营业态。支持其他社会资本进入城燃市场，增强市场活力。三是实行兜底政策，对城燃企业因特许经营权制度改革产生的搁浅成本兜底，逐步通过市场化手段进行分担。对民生用气兜底，确保居民用气安全稳定。

四是以交叉补贴改革倒逼城燃企业重建发展模式。交叉补贴对城燃企业来说是指工商业对居民用户的补贴，形式主要有二：价格上的交叉补贴，即在现行的天然气价格体制中，居民用气价格一直受到政府管制，无法反映实际成本，造成价格倒挂，城燃企业用非居民用户气价所得收益来补贴居民供气亏损；气量上的交叉补贴，城燃企业在向上游购气时，由于获批复居民气量不足以满足下游居民用气需求，城燃企业只能把高于居民气量价格的非居民指标用于居民气量销售，导致城燃企业交叉补贴扩大（这一现象在采暖季相对明显）。供电企业同样存在交叉补贴，同样需要用大工业和一般工商业用户对居民用户进行补贴，更为相同的是，和城燃企业也一样，交叉补贴亦是当初供电企业抵触大用户直购电的理由。如今，电网盈利模式发生了深刻改变，已经由过去简单的赚取上网电价和销售电价的价差，变为收取国家核定的“准许成本+合理收益”，而输配电制度的建立，正得益于大用户直购电价格变化的推动，从而倒逼整个电网企业盈利模式的改变。今天推进天然气直供，城燃企业交叉补贴的问题必须逐步解决。交叉补贴在发展城市燃气、加快城市燃气设施建设的过程中，起到了积极作用，但从长远看，交叉补贴掩盖了天然气的商品属性，抑制了企业的竞争活力，加剧了企业的政策依赖，已成为推进天然气体制改革特别是价格市场化改革的阻碍，减少乃至取消交叉补贴将是改革的一个必然结果。事实上，随着居民用气规模扩大和城市气化率提高，各种成本正在不断摊薄，居民用气点分散、用气终端多、单位用气量低、管理难度大等推高成本因素日渐式微。以城燃管道为例，我国城镇燃气管网总长度快速增长，管网密度明显提高，单位建设、运维成本降低。同时，居民用气价格倒挂状况亦明显改善。有统计表明，随着天然气价格改革，全国多数地区天然气居民用气价格基本实现了与工业用气价格的并轨，气价总体水平降低。以山东两地市2019年数据为例。上游气源方在山东地区夏季平均供气价格2.2元左右，居民用气价格2.02元/立方米；冬季平均供气价格在2.4元左右，居民用气价格2.02元/立方米。济南一档居民用气3.3元/立方米，二档气3.8元/立方米，三档气4.8元/立方米。青岛一档居民用气3.25元/立方米，二档气3.83元/立方米，三档气4.7元/立方米。门站价和终端销售价的价差固然无法对成本全部覆盖，但至少可以看到价格的倒挂已远不像城燃企业反映的那样突出，交叉补贴在城燃企业利润中的份额明显下降。参照输配电价形成机制，测算厘清交叉补贴；避免交叉补贴规模增大，降低工商业气价负担，不应再降低居民气价；调整阶梯气价一级气量，提高居民气价水平；通过提高居民最低生活保障、变暗补为明补等方式，建立完善保障天然气普遍服务制度，确保低收入人群的基本生活应用气。曾有机构测算，随着居民生活水平的提高，即便是将居民用气全部市场化，用气支出占城镇居民人均可支配收入的提高幅度完全在可承受范围，若如此，交叉补贴便不复存在，工商业用气价格自然下降，全社会气价水平整体降低。随着国家管网公司的成立，作为配气企业的城燃企业，其盈利模式自然与输配一体的电网企业不同，但走出过渡期的城燃企业寻求新的市场增长点、提质增效，重塑盈利模式、发展模式却是不二选择。

五、结语

我国已经进入全面深化改革的历史时期。深水区的改革，需要做好摸着石头过河与顶层设计的结合，更需要增强工作的系统性、整体性、协同性。气价改革是牵一发而动全身的关键环节，总结天然气体制改革的成功探索，也要借鉴电力体制改革特别是大用户直购电在内的成功经验，把推进天然气直供作为加快天然气体制改革的重要环节，从一隅之试验，求全局之题解。这既是认识论的一个过程，也是实践论的最后归宿。把在一时一地、一行业一领域所获得的经验，再放诸更广的实践，实现更大的价值，发挥顶层设计的决定性作用，彰显顶层设计的全局意义。

一是坚定不移推动天然气直供。秉持渐进式改革的理念，做到小步快跑不停步。降低终端气价是一个系统工程，在上游市场未放开、中间管网开放不够的情势下，通过“直供”大面积降低气价，难度很大，但仍然是目前在天然气价格改革中容易打开的缺口，既有降价的现实作用，也有倒逼改革的长远价值，直供的意义超过了降价本身，必须坚定市场化方向，稳步推进。

二是增强系统性、整体性和协同性。天然气直供绝不仅仅是上下游企业之间的商业交易，其中既关系到国际能源合作，也联系着千家万户的锅台灶头，直接影响着城燃企业的利益和天然气管网的安全有效运行。一个《意见》的出台，涉及13个部门，足见天然气在经济社会中的位置和影响之重、产业关联之紧密。必须强化改革的系统性，做到整体考量，逐步打破上游市场的垄断、加强对上游勘探开发、强化中间环节的监管和开放下游市场协同推进，同时积极探索利用社会资本、市场化手段解决城市供气基础设施服务的思路和办法，用无形之手拓宽天然气直供之路。

三是加强市场监管。天然气行业本身所具有的自然垄断属性决定了加强监管的必要性。能源治理是国家治理体系的重要组成部分。要从提高国家治理体系和治理能力现代化水平的高度着眼，强化天然气市场监管。无论是在竞争性环节还是自然垄断环节，目前都缺乏相应的监管机制、手段。燃气行业长期以来承担了许多应由政府承担的职能，模糊了市场与政府的界限，职责职能交叉与价格交叉补贴并存，监管错位与缺位兼具，许多交易环节、交易行为、交易成本没有纳入到监管之中，降低了监管的效能，同时，市场支配地位、特许经营权制度束缚了城燃企业缺乏竞争活力，降低了企业的效率效益，推高了用气成本。随着国家管网公司的成立、上游市场改革的推进，“放开两头、管住中间”的思路落地落细，只要咬住市场方向不动摇，天然气体制改革的后发优势必将愈发彰显。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2020年4月3日第13、14期