典型国家电力市场保底售电服务机制对比及对中国的启示

典型国家电力市场保底售电服务机制对比及对中国的启示

来源：微信公众号 中国电力

曹昉, 罗进奔

（华北电力大学 电气与电子工程学院，北京 102206）

摘要：保底售电服务机制是售电市场稳定运行的重要组成部分，随着中国售电市场的全面放开，亟须深入研究典型国家电力市场保底售电服务机制设计内涵，并结合实际情况设计适应中国售电市场发展的保底售电服务机制。首先，分析对比了英国、澳大利亚和美国得克萨斯州3个典型电力市场的保底售电服务机制设计，包括保底售电服务启动、保底售电公司选择、价格机制、成本回收机制、服务期限等的设计；然后，分析中国保底售电服务机制实践情况，并结合国外经验分析中国保底售电服务机制特点；最后，结合典型国家经验及中国售电市场的改革环境，对中国保底售电服务机制设计提出相关建议。

引文信息

曹昉, 罗进奔. 典型国家电力市场保底售电服务机制对比及对中国的启示[J]. 中国电力, 2023, 56(1): 56-67.

CAO Fang, LUO Jinben. Comparison of polr service mechanism of electricity market in typical countries and implications for china[J]. Electric Power, 2023, 56(1): 56-67.

引言随着电力市场化改革的持续深入，中国售电市场规模大幅扩大[1]，售电市场建设进一步加快。售电市场中，可能出现部分售电公司由于运营能力不足、风险管控能力偏弱等原因自愿退出市场，或是不满足市场相关规则被强制退出市场，若这些售电公司退出市场时没有通过转让或协商解约等方式处理完毕未履约的售电合同，为了保障其所代理用户的利益及维护售电市场的稳定，应选择具有一定能力或资质的售电公司（即保底售电公司）向受退市售电公司影响的用户提供售电服务[2]，即启动保底售电服务。2021年11月，国家发展改革委印发了《售电公司管理办法》（以下简称为《办法》），首次对保底售电服务的启动条件及服务内容、保底售电公司的选择原则等进行规定[3]，但中国对于保底售电服务机制设计尚处于初期探索阶段。国外售电市场改革起步较早，保底售电服务机制设计经验较为丰富。基于保底售电公司的选择方式，目前保底售电服务机制设计主流方法可分为两类：竞争型保底售电服务机制[4-5]和分配型保底售电服务机制[6]。从国外保底售电服务实践经验来看，保底售电服务均不由原先公用事业公司或特定的售电公司默认承担，而是通过竞争/分配方式选择保底售电公司承担，但是在具体的保底售电公司选择机制、价格机制、成本回收机制等设计上各国均存在较大差异。市场设计是一个体系，不同保底售电服务机制的设计需结合电力市场结构、售电市场开放程度、售电市场竞争激烈程度及对用户售电服务可靠性要求等综合考虑。国外保底售电服务机制设计的成熟经验能够为中国保底售电服务机制设计提供重要借鉴。

为此，本文分析了英国、澳大利亚、美国得州3个典型国家电力市场保底售电服务机制的设计，就中国保底售电服务机制设计提出相关建议。

1 英国保底售电服务机制

1.1 英国售电市场基本情况

英国售电市场历经了交易机制的形成、健全以及在全国范围的覆盖，在近年来新能源大规模接入和市场低碳化的背景下已经进入转型期[7]。英国目前共有175家售电公司，售电市场份额排名前6的售电公司占比75%，市场份额排名7~14的中小型售电公司占比17%，其他小型售电公司市场份额占比8%[8]。过去10年，英国售电市场竞争激烈，独立售电公司、小型售电公司、绿色售电公司纷纷进入售电市场，但排名前6的售电公司仍占市场绝大部分份额。

1.2 保底售电服务机制设计

1.2.1 售电公司退市流程

部分售电公司在激烈竞争中将会退出市场，为应对售电公司退市给其用户及其他市场主体带来影响，英国天然气与电力监管办公室（The Office of Gas and Electricity Markets，Ofgem）发布了保底售电 （supplier of last restot，SoLR） 服务[4,9]指南，设计了竞争型SoLR服务机制及特别管理制度（special administration regime，SAR）。

英国售电公司退市流程如图1所示，包括进行转让、启动SoLR服务2个部分，其中SoLR服务包括启动竞争SoLR和启动SAR。售电公司退出售电市场时，Ofgem首先希望拟退市售电公司进行转让（trade sale）。如若拟退市售电公司未能顺利转让，Ofgem会根据市场情况适时启动竞争SoLR服务，如若未顺利指定保底售电公司以及售电公司特殊情况退市，Ofgem将向法院申请启动SAR。

图1 英国售电公司退市流程

Fig.1 Delisting process of British electricity retailers

1.2.2 保底售电公司选择

英国通过竞争方式确定保底售电公司，Ofgem确定保底售电公司时将考虑以下因素：（1）是否为自愿承担SoLR服务的售电公司；（2）是否对SoLR服务产生的成本申请索赔或申请索赔的种类与大小；（3）能否为用户提供有竞争力的保底零售价格；（4）能否满足新增用户后自身的信用担保要求；（5）服务用户能力（指能尽快为用户提供可靠的售电服务，减小对用户和其他市场主体的影响，提供SoLR服务不降低现有用户的服务质量）。其中第2、3个因素是售电公司成为保底售电公司的关键因素。在保底售电公司选择时，配电网运营商、有意愿承担SoLR服务的售电公司及拟退市售电公司需将与保底售电服务相关的信息及时提供给Ofgem，Ofgem依据市场规则及市场主体的信息做出选择决策。Ofgem也有权利指定任意售电公司成为保底售电公司。如果没有合适的售电公司自愿成为保底售电公司，Ofgem会在统筹评估各售电公司的相关情况后，有权在售电公司没有同意的情况下指定任何售电公司成为保底售电公司。

1.2.3 保底零售价格

英国保底零售价格通过有意愿承担SoLR服务的售电公司竞争确定。售电公司被Ofgem指定为保底售电公司后与用户签订临时合同，按照临时合同价格向用户收取电费，Ofgem会对临时合同价格进行监管，其价格高低反映合理的供电成本及合理的利润，通常临时合同的价格会比普通合同的价格略高。保底售电公司提供SoLR服务会增加运营管理成本及额外的短期购电成本，可以通过提高临时合同价格来弥补，同时也会有机会将转让用户转化为自己的正常用户，且没有正常的收购成本（指向价格比较网站支付佣金等），故而售电公司有成为保底售电公司的潜在动力。保底零售价格是Ofgem确定保底售电公司的关键因素之一，售电公司制定有竞争力的保底零售价格。英国售电市场较开放，竞争也较为激烈，其保底售电服务机制设计为竞争模式，该机制在促进售电公司竞争的同时，能够为用户争取到更低的保底零售价格与更好的售电服务。

1.2.4 保底售电服务期限

英国SoLR服务期限为6个月。用户在接受SoLR服务期间，可自由更换新的售电公司，保底售电公司不得向用户收取停止服务费。

1.2.5 成本回收机制

保底售电公司提供SoLR服务带来的购电成本和运营成本的增加，可通过高于正常电价的保底零售价格回收。对于保底零售价格无法回收的成本，如对退市售电公司用户账户余额保护产生的成本，Ofgem允许保底售电公司对其无法回收的成本申请索赔。售电公司是否对SoLR服务产生的相关成本申请索赔或申请索赔的种类与大小是Ofgem确定保底售电公司的关键因素之一，售电公司需要考虑是否提出成本索赔申请。如果保底售电公司提出索赔申请，Ofgem将会严格审核其索赔申请中各项费用是否合理。对于无法回收的成本，Ofgem将通过向相关区域的配电网运营商征收来承担。成本回收实例：2020年10月，Tonik Energy退出市场，Ofgem综合考虑竞争因素后任命Scottish Power作为保底售电公司，Scottish Power仅对1 460万英镑的账户余额保护产生的成本提出索赔。2021年10月，Scottish Power向 Ofgem申请SoLR服务成本索赔，包括95.9万英镑的账户余额保护相关成本及7.6万英镑利息成本，共计约104万英镑。Ofgem对Scottish Power提出的成本项目进行核对，确认这些费用都是在提供SoLR服务时产生的，最终同意该索赔申请，并在2022—2023年通过相关区域配电网运营商回收这一成本[10]。1.2.6 特别管理制度当Ofgem没有成功指定保底售电公司，或售电公司特殊情况退市，如拟退市售电公司市场份额较大、财务困难规模较大、对公共利益造成损害等，Ofgem将申请启动SAR。Ofgem向法院申请售电公司管理令，法院任命能源管理员管理该售电公司，以最低供电成本保障用户供电，直到该售电公司获救（如破产重组）、被出售或其所有用户转移到其他售电公司。一般情况下售电公司退市不会启动SAR。在2021年9月—2022年3月退市的30余家售电公司中，仅Bulb Energy一家售电公司启动了SAR。Bulb Energy拥有约160万居民用户和1.2万非居民用户，约占3%的售电市场份额，属于中型售电公司。考虑到Bulb Energy的规模大小及对其他市场主体的影响，Ofgem申请启动了SAR[11]。

SAR作为竞争SoLR服务机制的补充，保证竞争SoLR服务机制“失灵”或售电公司特殊情况退市时用户售电服务的可靠性，发挥的作用类似于中国电网企业的兜底保障功能，是一种兜底性质的机制设计。