典型国家电力市场保底售电服务机制对比及对中国的启示

4典型电力市场保底售电服务机制比较

以上3个国家电力市场保底售电服务机制的对比总结如表1所示。

表1 不同国家保底售电服务机制比较

Table 1 Fig.1 Comparison of different POLR service mechanisms in different countries

（1）保底售电服务启动。3种机制均希望拟退市售电公司通过转让方式退市，而不是直接启动保底售电服务。英国在满足基本市场要求的前提下给予拟退市售电公司一定时间进行转让；澳大利亚依据售电公司退市的紧急程度决定是否允许转让；美国得州通过较高的保底零售价格激励拟退市售电公司进行转让。（2）保底售电公司选择。保底售电公司的选择是保底售电服务机制的核心环节，英国和澳大利亚可通过竞争方式确定保底售电公司，美国得州通过一定规则分配给有意愿承担保底售电服务的售电公司。通过竞争方式确定时，保底零售价格及成本回收计划是售电公司竞争的关键因素，通过一定规则分配时，则需设计公平的分配机制。澳大利亚保底售电公司的选择中还考虑了售电公司退市紧急程度、促进售电市场稳定与长期竞争等因素。考虑到不同售电公司退市紧急程度、市场份额大小，以及通过竞争或分配方式确定的保底售电公司不能完全承担退市售电公司的用户等情况，3种机制均设计了相应的补充机制，以保证用户售电服务的可靠性。澳大利亚和美国得州设置了默认保底售电公司来应对，默认保底售电公司通常由电力监管机构直接指定市场份额较大、技术实力较强的售电公司承担，美国得州还明确市场份额最大的售电公司必须作为保底售电公司；英国虽然没有专门设置默认保底售电公司，但Ofgem有权直接指定合适的售电公司承担保底售电服务或申请启动SAR，其发挥的作用与默认保底售电公司相同。（3）价格机制。保底零售价格机制与保底售电公司的选择方式直接相关，通过竞争方式确定的保底售电公司，保底零售价格通过竞争确定且价格相对较低；直接指定的保底售电公司，一般执行受监管的保底零售价格，保底零售价格须反映合理的成本与利润；通过分配方式确定的保底售电公司，保底零售价格相对较高且需要在保底零售价格上限范围内。英国、澳大利亚对保底零售价格有严格的监管；考虑到不同用户的用电特性和电价承受能力，美国得州针对不同用户制定不同的保底零售价格机制。（4）成本回收机制。保底售电服务成本的有效疏导是保底售电服务机制正常运行的关键，3种机制均设计了较完善的保底售电服务成本回收机制。3个国家保底售电服务成本均可通过高于正常用户的保底零售价格回收，且应由退市售电公司用户承担。美国得州较高的保底零售价格由退市售电公司用户承担，将有效激励用户审慎选择售电公司。对于保底零售价格不能回收的保底售电服务成本，英国和澳大利亚保底售电公司可向有关部门申请索赔，并通过区域内的配电网运营商承担或其他方式回收，最终由区域内所有用户分摊；美国得州保底售电公司可申请调整价格并举行听证会，一般由退市售电公司用户承担。

（5）服务期限。保底售电服务的时间要求和保底售电服务的价格机制密切相关。对于竞争型保底售电服务，由于保底零售价格与正常售电价格相差不大，保底售电服务的时间要求较为宽泛，英国保底售电服务时间最长为6个月，澳大利亚为3或6个月。对于分配型保底售电服务，较高的保底零售价格将激励接受保底售电服务的用户尽快选择普通售电公司，用户最长可在60天内免费切换售电公司。

5 中国保底售电服务机制实践分析

5.1 保底售电服务机制实践

《办法》[3]规定了保底售电公司选择原则、保底售电服务启动条件、保底零售价格机制、电网企业兜底保底售电服务、保底售电监管等方面内容。该文件出台之后，广东、山西、四川[28-30]等省份均出台了相应的保底售电服务机制办法，并在《办法》的框架上进行了有益的探索，具有诸多特点。广东省保底售电服务设计特点主要体现在以下两方面：一是保底售电公司由市场份额前3的售电公司自愿承担，该选择机制下的保底售电公司应能完全承担保底售电服务需求，保证用户售电服务的可靠性，暂未规定由电网企业提供兜底保底售电服务；二是保底零售价格执行正常的峰平谷价格与平段价格，保底售电服务超出的批发购电费用由用户分摊，同时明确保底售电公司违规行为产生的损失由自身承担，该价格机制下不需要进行严格的保底零售价格监管。山西省保底售电服务设计特点主要体现在以下两方面：一是保底售电公司在符合要求的售电公司中竞拍确定；二是通过竞争方式确定保底零售价格，并规定保底零售价格上限，该价格机制下需要进行严格的保底零售价格监管。四川省保底售电服务设计特点主要体现在以下两方面：一是2022年保底售电公司从16个备选保底售电公司中根据综合分数前10确定；二是明确了在较高保底零售价格下保底售电公司不亏不盈的原则。

5.2 保底售电服务机制对比分析

对比国外保底售电服务机制设计，当前中国保底售电服务机制设计具有以下特点。（1）保底售电公司选择机制各具特色，省间差异较大。保底售电公司的选择应能保障用户售电服务的可靠性，同时还应反映公平性并体现一定的效率。中国尚处于售电市场全面放开初期，市场相对不成熟，在保底售电公司选择机制设计上更注重稳定，《办法》及多数省份选择售电公司时均考虑选择综合实力较强的售电公司承担。同时，为了保证用户售电服务的可靠性，中国电网企业承担保底售电兜底保障作用。在具体实践方面，《办法》规定了售电公司选择的原则，但并未细化具体选择机制。广东、四川等省份制定了选择保底售电公司的规则，山西采用了与英国、澳大利亚类似的竞争方式确定保底售电公司，这些机制均为中国保底售电公司选择机制设计提供了新尝试。在保底售电公司承接用户方面，《办法》中未明确提及，各省均进行了补充，退市售电公司由一家售电公司完全承接，在具体操作方式上更简易，适用于售电市场全面放开初期。澳大利亚和美国得州均细化了保底售电公司愿意服务的用户类型与数量，且可考虑多个保底售电公司共同承接，在保底售电公司选择机制上更加灵活，为中国未来保底售电公司承接机制设计提供一定借鉴。（2）保底零售价格相较于国外设置较高。《办法》中保底零售价格机制类似于美国得州保底零售价格机制，但中国实行更高的保底零售价格倍数，该机制下售电公司退市可能产生巨额的保底售电服务结算费用且由退市售电公司承担，在售电市场全面放开初期，能有效约束售电公司的经营行为。国际上，设置高于正常电价的保底零售价格的主要目的在于回收保底售电服务成本，现行的保底零售价格相较于国外设置较高且定价依据不够充分。实际执行上，广东保底零售价格执行正常的售电价格，山西保底零售价格类似于英国、澳大利亚，通过竞拍确定，这些机制均为中国保底售电服务价格机制设计提供了新探索。

（3）当前保底售电服务成本承担主体主要为拟退市售电公司。《办法》及山西、四川均规定保底售电服务产生的成本由退市售电公司承担，在售电市场全面放开初期，市场处于建设完善阶段，售电公司经营风险较大，该机制有利于约束售电公司的经营风险，促进售电市场稳定运行。但该机制仅对售电公司经营风险进行约束，并不对用户逐利行为进行约束，与其他行业的风险传递也不一致，不利于售电市场的长期发展。本文中3个国家高于正常电价的保底零售价格均由退市售电公司用户承担，美国得州较高保底零售价格能有效约束用户审慎选择售电公司，广东细化了保底售电公司违规行为产生的损失由自身承担，为中国保底售电服务成本分摊机制设计提供了新思路。