COP28将为全球气候治理带来哪些影响

2023年11月30日，为期两周的《 联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十八届会议（简称“COP28”）在阿联酋正式开幕。由于注册参会人数达到了创纪录的84000人，COP28成为有史以来规模最大的气候谈判大会。

（来源：电联新媒 作者：涂建军）

12月13日，COP28在经历了一天加时赛的磋商和谈判后，在迪拜闭幕，大会最终就《巴黎协定》首次全球盘点、减缓、适应、资金、损失与损害、公正转型等多项议题达成《阿联酋共识》。作为本次气候大会的亲历者，笔者前后有十天在现场参会，并在多场公开与闭门的边会及二轨对话发言，还就诸多热点话题与国际气候圈的资深人士面对面地进行了深入交流，COP28召开后有以下几方面值得关注。

一是青年一代正在积极参加全球气候治理，这是人类社会实现《巴黎协议》目标最大的希望之所在。

COP28的成果之一是为青年参与气候决策开了一扇门，缔约方已在COP28的正式谈判文本中商定，将青年气候倡导者在联合国气候谈判进程中的作用制度化，这将促使未来的主席国鼓励青年参与缔约方会议。在参会期间，本人也遇到了来自世界各国的青年与儿童，其中最小的COP28发言人只有六岁左右。COP28结束后，12月19日，笔者发起的河畔能源俱乐部与荷兰驻华大使馆联合组织青年代表分享COP28的参会感受，盘点本次大会的得失并展望全球气候治理的未来。在总结本次活动时，笔者特别提到：在气候危机不断加剧、COP关注度不断提升且涵盖议题范围不断拓展的背景下，青年一代书写未来的力量不容忽视。青年一代应当积极思考未来大国间的竞合关系、全球供应链的风险规避路径，以及个人与全球气候治理的关联，尽快参与并积极推动全球清洁转型议程及气候目标的实现。

二是第一次全球盘点再次表明，人类社会实现《巴黎协议》目标依旧任重而道远。

依照《巴黎协定》，COP28期间进行第一次全球盘点，此后每5年进行一次，以评估实现《巴黎协定》目标的进展情况。此次COP28全球盘点重申了《巴黎协定》气温目标的重要性和迫切性。尽管全球在应对气候变化上取得了一定的进展，但全球温室气体排放轨迹尚未符合《巴黎协定》的温控目标，而且全球碳预算正在迅速耗尽。由于历史累计二氧化碳净排放量已占碳预算总额的约4/5，目前只有50%的概率将全球变暖限制在1.5摄氏度。即便如此，COP28依旧延续了《巴黎协议》中“自下而上”的“国家自主贡献”模式，允许各方根据自身发展情况确定应对气候变化行动目标。由于缺乏“自上而下”并且具有约束力的减排目标， 人类社会实现《巴黎协议》目标依旧任重而道远。

三是COP28成果是各方妥协的产物，一方面虽然代表了化石能源时代的终结，但缺乏法律约束力和气候雄心的成果文件必然导致各国气候议程推进力度的分化。

作为198个缔约方之间激烈博弈的妥协产物，COP28的成果只是全球气候议程的底线而非上限。从具体成果来看，会议期间宣布了“到2030年可再生能源装机容量达到三倍、能源效率翻一番”的目标；“损失与损害”基金也投入了运行，部分国家已承诺了一些资金；还达成了全球适应的目标框架。但在融资领域，承诺与需求的资金量依旧差距过大。总体来说，COP28的成果虽然没有关上实现《巴黎协议》目标的大门，但对于提振全球气候雄心也谈不上有多么积极的贡献。由于这次气候谈判中没有更加强有力的约束条件，未来全球各国在清洁能源转型及气候目标的实现上，预计会根据国情及政治态度的不同，出现进一步的分化。COP28成果对中国的影响要辩证地看待：一方面，COP28的成果文件表明，短期内中国在国际气候政治领域面临的压力比原来预计的要小一些，所以国内政策腾挪的空间可能就会相对大一些。但在这个多重危机叠加的时代，如果中国能源领域的投资过多地锁定在化石能源资产，尤其是新建煤电项目上面，到2030年以后，即中国从碳达峰进入碳中和的阶段，中国面临的减排及适应气候变化的压力将会极大增加。

四是气候融资有所进展，但与发展中国家所需的资金总量相比杯水车薪。

COP28期间，绿色气候基金第二次融资获得了一些国家的认捐，31个国家的融资总额已经超过了100亿美元。也有国家对最不发达国家基金和气候变化特别基金作出了一些捐助承诺，但是总量也不过是一两亿美元的水平。此外，还有部分各国对适应基金也作出新承诺。值得一提的是，大会开幕首日就对各方关注的损失和损害基金达成一致，大会同意通过损失和损害基金协议文本，确定了资金来源，以及资金由世界银行托管。损失与损害基金从当日开始运行，目前已筹集到近8亿美元。但需要看到，目前全球在气候融资上的成果，远远低于发展中国家进行清洁能源转型、实现气候目标所需要的数万亿美元的资金量。由于全球进入多重危机叠加的时代，包括2022年的俄乌冲突，还有最近的巴以冲突，都在持续，且疫情后全球经济复苏的程度也比较有限，叠加其他政治性因素的干扰，很多发达国家在气候融资领域没有起到很好的表率作用。此外，随着部分新兴经济体国家的经济总量、人均GDP的增长，国际气候谈判中出现了一种趋势，即气候融资领域想让中国朝发达国家的标准靠拢。短期来看，这会对谈判进程产生一定的干扰而非推进作用。

五是2030年全球可再生能源装机三倍及年度能效提升翻倍倡议，利好全球清洁能源转型，中国、印度、印度尼西亚选择不加入。

在国际可再生能源署（IRENA）与欧盟等有关各方的推动下，全球超过110个国家在COP28召开期间宣布到2030年将全球可再生能源的装机容量增到三倍水平，并将能效年增长率翻倍。中国由于以下因素：对联合国气候变化框架公约(UNFCCC)外的多边倡议一贯持谨慎态度；对于是否能够实现能效提升翻倍目标信心不足；对该倡议中部分涉煤条款持保留态度，最终与印度、印度尼西亚选择不加入该倡议，成为20国集团中的少数派。值得注意的是，该倡议其实具有相当的灵活性，不但对于单一国家是否需要实现上述目标并无硬性规定，而且还认可了“桥梁能源”对于保障能源安全的作用。

六是核电行业通过小集团联盟的形式在COP28积极发声，是行业发展的双刃剑。

COP28举办期间，法、美、日、韩等22个国家宣布，要让全球核能的装机容量到2050年增加到现阶段的三倍水平。由于核电发展是一个高度复杂的能源政策问题，除温室气体减排的考量外，还受到核电的度电成本、核废料处理、重大事故真实概率及核扩散等诸多复杂因素的影响。本质上，它更是全社会对于核电技术接受度的问题。由于历史上多次发生重大核电事故，全球各国对核电的发展态度已彻底分化。以该倡议的幕后推手法国为代表的部分国家，对于核电技术的接受和信任度较高，所以在能源转型过程中会大力“挺核”；同样属于欧盟成员国的德国，则做出了“弃核”的决定；日本曾暂停核电，后又重启，态度比较摇摆。鉴于此，对于依旧有机会发展核电的国家，要非常珍惜全社会对该行业的信任和接受度。22国关于核电的联合宣言发布后，有新闻报道提到”德国事前完全被蒙在鼓里”。更有意思的是，中国在建核电机组规模虽然高居全球第一，但却榜上无名，而蒙古这个连在建核电机组都没有的邻国却在其中。由此可见，该核电宣言的发起很可能掺入了地缘政治的考量。22国核电宣言虽然在一定程度上能推动全球温室气体减排，但如果过多掺入了地缘政治的考量，那最终落地的效果，恐怕就会大打折扣。

七是油气行业与油气生产国能否自我革命将在相当程度上影响未来全球气候议程的进展。

COP28期间，阿联酋和沙特两国联合发起《石油和天然气脱碳宪章》，占全球石油产量超四成的50家石油公司共同签署了脱碳宪章，旨在加快油气行业的气候行动进程，中国只有一家公司加入该宪章。据宪章规定，石油天然气行业应在2050年之前实现净零排放；在2030年之前实现甲烷零排放及消除“常规火炬燃烧”。由于该宪章的目标是希望降低化石能源导致的碳排放而非淘汰化石能源使用，批评人士认为该宪章存在为油气行业“漂绿”的嫌疑。另外，考虑到发起国之一的沙特阿拉伯在历次全球气候谈判进程中的表现，油气行业与主要油气生产国未来是真心实意以此为契机推动清洁能源转型，还是通过“漂绿”来降低国际气候政治所带来的压力，还有待进一步观察。

八是近年来，中美双方气候合作的热点话题在本次COP28得到了推进。

中美最近在气候、政治等领域的双边关系出现回暖，中美最近联合发布的《阳光之乡声明》为COP28大会的成功召开奠定了较为良好的政治基础。中美是全球两个最大的经济体，也是两个最大的温室气体排放国。由于中美在气候变化领域重申了加强合作的意愿，2021年COP26举办期间，中美达成的《格拉斯哥联合宣言》中的重点合作领域，尤其是甲烷减排和CCS，都在本次COP28期间得到推进。在美国的大力推动及中美重启气候合作的良好氛围下，作为全球最大的甲烷排放国，中国首次将包括甲烷在内的所有温室气体纳入其2035年国家自主贡献计划。欧盟也在近期宣布严格限制化石燃料（包括进口）的甲烷排放。全球甲烷减排议程取得了重大突破。从CCS行业的视角来看，COP28期间召开的碳管理高级别圆桌、大会减排行动及实施工作项目成果文件对该技术的提及都属重大利好。

九是全球气候政治领域未来如何去风险化值得关注。

2024年的美国总统大选，特朗普再次当选的可能性已不容忽视。COP28期间，特朗普再次当选美国总统所带来的焦虑感，已成为全球气候政策探讨过程中难以回避的议题。对于正处于历史十字路口的欧盟来说，历史上其经济繁荣是基于俄罗斯的廉价能源、中国的市场准入及美国的安全保护，一旦特朗普重新当选，刚刚修复的跨大西洋伙伴关系必将受到新一轮的重大冲击，所以如何在气候变化领域做好去风险化的准备，是包括欧盟在内的全球其他主要经济体越来越难以忽视的政策挑战。

COP28闭幕前，大会宣布COP29将在阿塞拜疆首都巴库举办。COP28主席国阿联酋及其周边国家虽然都是产油国，但阿联酋最终还是以实际行动在相当程度上回应了外界的质疑，COP28成果文件有史以来第一次提到了要远离化石能源，主席国阿联酋因而显著提升了其国际形象与地位，而COP28也可谓是一届承前启后的气候谈判大会。展望未来，对于同为产油国的COP29主席国阿塞拜疆，由于其远逊于阿联酋的财力、通过“OPEC+”机制与产油国集团紧密的政经纽带，以及俄罗斯对该国的巨大影响力，阿塞拜疆未来是否有能力和意愿来引领COP29中各项重大议程的积极推进还有待进一步观察。

考虑到中国巨大的能源经济体量，以及远低于发达国家平均水平的诸多人均指标，中国是现代社会第一个真正意义上的“混合经济体超级大国”，所以天然具有在发展中国家与发达国家阵营中发挥桥梁作用的优势。未来，中国应该继续从这个角度发力，建设性地推动联合国气候谈判进程。