电力体制改革 期待怎样“深化”？

党的二十届三中全会即将召开的时刻，习近平总书记在山东济南主持召开了有企业代表和专家参加的全面深化改革座谈会。值得注意的是在会议的诸多议题中，“深化电力体制改革”被排在了最前列，预示着新一轮电改高潮的到来再不是幻想。现在人们最关心的问题是电力体制深化改革的重点和抓手是什么，它是否符合人们的期待？

（来源：微信公众号“电力法律观察”文/吴安平 中能建西南电力设计院原副总工程师）

一、深化电改的基本原则和要求

根据习主席在山东座谈会上的讲话精神，深化电力体制改革的基本原则和要求，可以大致归纳如下：

1、要坚持目标导向和问题导向相结合，奔着问题去、盯着问题改，着力破解深层次体制机制障碍和结构性矛盾，不断为中国式现代化注入强劲动力、提供有力制度保障。

2、要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，进一步解放和发展社会生产力，推动生产关系和生产力更好相适应。

3、要从现实需要出发，从最紧迫的事情抓起，在解决实践问题中深化理论创新、推进制度创新；聚焦全局性、战略性问题谋划改革举措，实现纲举目张。

4、要从人民的整体利益、根本利益、长远利益出发谋划和推进改革。

5、改革有破有立，得其法则事半功倍，不得法则事倍功半甚至产生负作用。要坚持守正创新，做到“四个坚持”，同时要敢于创新，把该改的、能改的改好、改到位，看准了就坚定不移抓。

毫无疑问，只有按照这些原则和要求进行谋划，深化电力体制改革的举措才能符合人民群众的期待。

二、深化电改的主要目标

我国正处于高质量推进中国式现代化建设的新时代，改革早已进入深水区。概括地说，新一轮深化电力体制改革的主要目标有三：一是破解深层次结构性矛盾，建立与能源电力领域新质生产力相适应的新型生产关系，推动新型电力系统高质量、高水平、高速度构建，确保“双碳”目标顺利实现。二是形成科学合理的市场结构，为电力市场有序、有效和公平、公正竞争创造有利的外部环境和提供制度保障，推动电力市场建设步入真正符合国情，务实创新的发展轨道。三是以新的体制机制充分调动社会资本投资配电领域的积极性，促使投资多元化并形成配电网向分布式智能电网转型的建设高潮，为中国式现代化建设和能源转型注入强劲的动力。

三、目前存在的主要问题

目前的问题是伴随改革进入深水区以及构建新型电力系统而产生的，表现在多个方面：

1、增量配电业务改革试点受到种种阻扰，进展缓慢。尽管国家发改委和能源局再三发文，采取多种措施强力推动，但历时8年，获得电力业务许可证的试点项目仍只有五成左右，还谈不上结束试点进行大范围推广的问题。

2、新能源微电网示范自2017年启动以来，一直举步维艰，至今建成投运项目尚未过半，一些项目因各种原因终止，示范基本上没有实现预期的目标。

3、关于分布式新能源直接交易，国家发改委和能源局多次发文予以支持和鼓励，但自2017年启动试点至今，鲜有成功案例，受到普遍关注和期待的“隔墙售电”，基本上仍停留在理想阶段。

4、从《关于新形势下配电网高质量发展的指导意见》（发改能源〔2024〕187号）的规定看，配电网的高质量发展找不到对应的责任主体，这个“现实”是不可思议和令人无法接受的。

5、根据《供电营业规则》有关规定，供电企业是可以经营购售电业务的配电企业，但按照电改重新定位电网企业功能的有关规定，电网企业不再经营购售电业务，只以过网费作为收入来源，因此电网企业作为供电企业不符合改革的要求。

6、随着新能源消纳比例不断提高，新型电力系统构建的经济性受到越来越大的挑战。然而人们却看到一些不合理的现象，比如：多个特高压输电工程长期达不到设计输电能力；新型储能强行配置利用率低下；还有一边是中东部地区限制本地分布式光伏和风电上网，一边则是西部大力开发光伏和风电，远距离向中东部地区输电等，这些现象显然增加了新型电力系统的构建成本。

7、电网企业拥有调度权，但由于还未完全退出购售电等竞争性业务，仍然在一定范围里扮演着“运动员兼裁判员”的角色。

8、尽管中央及有关部委多次发文，要求“有序向社会资本开放配售电业务”“鼓励社会资本投资配电业务”（中发〔2015〕9号），“放开配电领域投资和市场准入”（中办发〔2023〕47号），但从目前情况看，社会资本投资增量配电项目的热情几乎已降至冰点，基本再看不到新的增量配电项目出现。

9、“厂网分开”是电力体制改革的基本原则，但源网荷储一体化、微电网建设等新业态、新模式又常常离不开电网企业的参与，新型电力系统构建与“厂网分开”原则，在实践中产生了矛盾。

四、如何深化才能事半功倍

上述存在问题尽管纷纭复杂，但产生的根本原因只有一个，即：输配合一体制代表的旧的生产关系，已经不再适应新型电力系统代表的新质生产力的发展了。

《关于新形势下配电网高质量发展的指导意见》指出，新型电力系统的构建将“推动配电网在形态上从传统的‘无源’单向辐射网络向‘有源’双向交互系统转变，在功能上从单一供配电服务主体向源网荷储资源高效配置平台转变。”这是配电网同时也是新型电力系统的发展趋势，不以人的意志为转移。未来新型电力系统的基本形态是“柔性化、数字化、平台化输电网+有源化、局域化、个性化配电网（分布式智能电网）”，两者需要输电企业和配电企业分别与其对应并承担主体责任，方能确保各自的高质量发展。

增量配电业务改革试点、微电网示范项目建设、分布式发电交易试点为什么困难重重，无法达到预期效果，原因就在于它们挑战了输配合一的电网企业的利益，因此得不到应有的支持。这类矛盾是结构性的，只要电网的垄断性环节与竞争性环节不脱钩，电网企业没有真正成为平台型公共事业企业，则无论发改委和能源局怎样发文和采取措施，都无法改变尴尬的局面，这是“不得法则事倍功半”的典型案例。

配电网发展责任主体缺位，是造成配电网建设多年来短板多，网络薄弱的主要原因。输配合一的电网企业，由于其工作重点始终是具有枢纽地位的输电而不是配电，加之与各种新业态在配电网内存在利益冲突，故无法承担推动配电网高质量发展的主体责任。此外，它按《供电营业规则》履行供电企业职责时，部分行为不符合电力体制改革的基本原则和规定。这两个完全暴露在公众面前的问题，充分说明进行输配分开改革，使配电企业成为具有法人资质的市场主体，是“从现实需要出发”，应当抓紧解决的“最紧迫的事情”。

新型电力系统构建中出现的特高压工程长期达不到设计能力、新型储能利用率低下以及新能源开发舍近求远等不合理现象，主要是缺失具有科学性和前瞻性的发展规划造成的。比如新型储能，如果每个省都能根据新能源的发展情况和电网对储能的实际需要，经深入研究定期发布不同阶段、不同供电区新型储能电站的滚动规划和建设方案，就不会出现强制配储和利用率低下的问题。新型电力系统规划的科学性，同样需要科学的制度作保障。规划具有很强的主观性，新型电力系统构建又是专业性、创新性极强的系统工程，实行输配分开，让输电企业回归公益性，站在国家的立场上，“从人民的整体利益出发”，发挥专业优势，协助政府制定符合客观实际的高水平发展规划，对于确保新型电力系统高质量发展至关重要。

电力市场的公平公正性不仅要靠监管，更要靠合理的市场结构来保证，两者相比，后者是主要矛盾。电网企业掌握调度权，具有部分政府职能，如果不与配电环节分离，退出所有竞争性业务，则无论怎样加强监管，调度的裁量权以及市场的公正性始终会受到质疑。

“鼓励社会资本投资配电业务”，目前是通过增量配电改革来实现的。增量配电改革的实质是输配分开，使增量配电企业成为具有法人资质的市场主体，是吸引社会资本进入配电领域的重要途径。实践证明，这条“增量输配分开，存量输配合一”的双轨制道路是行不通的，因为它们之间存在尖锐的结构性矛盾。目前已成功运营的增量配电项目数量很少，远远达不到“放开配电领域投资和市场准入”的目的。增量配电改革的经验和教训表明，输配分开作为制度创新，是一项“该改的、能改的”，必须“坚定不移抓”，把它“改好、改到位”的举措。

新型电力系统催生的源网荷储一体化、新能源微电网等新业态、新模式，很难做到“厂网分开”，这是新型电力系统构建前没有碰到的问题。但不难发现，这些新业态、新模式都在配电领域，按照电力体制改革“管住中间、放开两头”的基本原则，“厂网分开”是指电厂与“中间”输电网的分开，配电网作为具有竞争性的“另一头”不受此限。因此，只要进行输配分开改革，矛盾自然得到解决。

总之，输配分开是对电力行业旧的生产关系的调整，破解的是深层次的结构性矛盾，属于治本之策，可以“实现纲举目张”，取得事半功倍的效果。

五、正确把握体制改革与市场建设的关系

我国的电力市场建设已经取得了显著成绩，但仍处于初级发展阶段，尚有诸多问题需要坚持不懈地去研究和解决，比如：如何全面铺开和完善实时交易市场（现货市场）、如何形成全国统一电力市场体系而不是全国统一电力市场、如何建设配电网零售市场实现“隔墙售电”、如何设计和优化适应新型电力系统的市场机制和电价机制等问题。

电力体制改革与电力市场建设是两个有区别的概念，电力市场建设包含在广义的电力体制改革之中，但不能代替电力体制改革。体制改革的任务是调整生产关系，营造市场化竞争环境；而市场建设的任务则是设计市场模式、制定市场规则、形成电价机制等，前者为后者提供前提和制度保障。电力市场的发展与完善需要经过较长时间的努力，其建设速度不可能超越电力体制改革的步伐。深化电力体制改革的一个重要目的，就是通过进一步调整生产关系，形成更合理的市场结构和更公平的市场环境，确保电力市场建设沿着符合国情、求真务实、与时俱进、善于创新的轨道健康发展。

六、认清规律，乐观向前

输配分开是实现前述电力体制深化改革三项主要目标的抓手，是解决目前九大问题的钥匙。输配分开后配电网事权完全归属省政府，有利于激发市场主体的内生动力和市场活力，促使配电网更快地向具有自平衡能力的分布式智能电网转型。可以这样说，输配分开改革的性质、意义和影响力，有一点与当年“包产到户”的改革类似，它有望成为新一轮全面深化改革具有“战略性、创造性、引领性”的重大举措。

肯定有人会问，人们对深化电力体制改革的期待会不会落空？当然会。电力行业由于具有较强的专业性和特殊性，体制改革相对复杂，存在不同认识是难免的。电力体制改革的举措有上策、中策和下策之分，由于事物的本质常常被表现所掩盖，要作出正确的判断和选择并非易事，群众认为应当改而且能够改的东西，不一定能得到决策者的认可。但不管怎样，新质生产力需要与新型生产关系相适应的客观规律永远不会消失，中国改革的步伐也永远不会停止。

2024/06/10