COP29：国际碳市场启动的焦点问题和进展展望

2024年11月11日，在阿塞拜疆首都巴库举办的第29届联合国气候变化大会、（COP29）开幕第一天，会议东道国在官方网站发布了一则题为“COP29在巴库开幕：全球碳市场取得突破”的消息，引发了业内对全球碳市场启动的热议。11月22日，COP29针对《巴黎协定》第6.2条、6.4条形成了新的决议草案，并在11月23日晚的闭幕全会上顺利通过了表决。

（来源：电联新媒 作者：林立身 马晓青 代福博 金雅宁 周红明 钱国强 唐人虎）

总体来说，COP29在《巴黎协定》第6条谈判上取得了核心进展。在各国努力下，本次大会推动了《巴黎协定》第6条的若干实施细则达成一致，并进一步明确了下一步工作安排。本次大会成果为推动国际碳市场实质意义上启动奠定了更加坚实的基础，但国际碳市场的建设涉及国家多、各方诉求差异大，是一个复杂的系统性工程。梳理本次大会取得的工作进展和下一步待解决的事项来看，国际碳市场离实质意义上启动仍有不少工作需要完成，后续进展值得各相关方持续关注。

《巴黎协定》第6条的

由来和建设进展

《巴黎协定》是现阶段全球应对气候变化国际合作的基石，缔约方以“国家自主贡献”（Nationally Determined Contributions，NDC）的方式设定自己的减排目标和实施计划，通过全球盘点机制，各缔约方NDC每五年更新一次。《巴黎协定》第6条鼓励缔约方之间通过合作完成它们的NDC，既允许缔约方买入其他缔约方的“可国际转让的减缓成果”（ITMOs）来完成本国的NDC。《巴黎协定》第6条为建立一个国际碳市场奠定了基础，设计了两种国际碳交易合作方式：

6.2条机制允许缔约方之间直接开展减排合作，跨国转移ITMOs。需受联合国层面在碳排放核算方面的监管，ITMOs跨国转移牵扯到转出国和转入国NDCs的相应调整。6.2条机制的核心就是对这类“相应调整”做出规范和管理。6.2条下允许缔约方之间自行设计减排机制，方法学制定较为灵活，由缔约双方自行双边协商制定，两国之间达成共识就可以确立方法学并着手开发项目。

6.4条机制明确，建立一个基于项目的减排量生成机制（类似京都议定书下的清洁发展机制），由联合国监督管理，在联合国层面建立统一的规则、标准和管理流程。清洁发展机制（CDM）确立了发达国家当买家、发展中国家当卖家，6.4条机制项目虽然主要还是在发展中国家，但发展中国家既可以当买家、也可以当卖家。

6.2条机制和国际上现存的跨国自愿减排交易既有相似之处，也有新的特点。跨国自愿减排交易处于自发状态，并不对关联国家的NDC产生关系，因此减排量存在重复计算或重复使用的风险。而第6.2条机制直接关联NDC调整，并且要完全解决重复计算问题。

6.4条机制与我国国家核证自愿减排量（CCER）也有相似的地方，在方法学、项目审核、减排量核查、减排量签发等管理流程上是类似的。而最大的不同在于CCER是中国政府监管的机制，只用于国内市场，目前不用于减排量的国际转移。6.4条机制进行减排量跨国转移时涉及到NDC缔约方之间的相应调整，一旦ITMOs进行了跨国转移，就需要在联合国层面报备，并相应调增购入国的NDC，调减出售国的NDC。

为了便于理解6.2条和6.4条谈判的进展，特别是大家关注的国际碳市场实质启动的要素，我们以国家核证自愿减排量（CCER）机制的重启要素作为对照，以便更直观地理解第6条国际碳市场的进展程度。可以看到，目前第6.4条的方法学仍在制定中，注册登记系统如何建设仍在讨论中，NDC如何调整尚未完全明确。由于第6条技术上的复杂性和谈判上的利益分歧，6.2条和6.4条机制的进展速度明显慢于CCER的重启。

表  6.2条、6.4条机制进度和CCER对比

CCER机制的管理机构为生态环境部国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（简称“国家气候战略中心”）。2023年10月，CCER顶层设计文件《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》和第一批CCER方法学发布。2024年6月，确定了第一批CCER审核机构。2024年9月启动项目申请，首批项目挂网公示。目前，已有项目进入注册申请阶段，尚未完成减排量签发。

6.4条机制的管理机构为SBM（Supervisory Body for the Mechanism，机制监督机构）。SBM的主要职责是监督和管理第6.4条下的温室气体减排机制，确保其符合《巴黎协定》的要求，促进全球气候目标的实现，同时维护机制的环境完整性和透明度。6.4条机制以全球性统一规则为核心，确保所有参与方在同一框架下运作，旨在取代《京都议定书》CDM机制，构建更高效的碳减排机制。目前，6.4条机制已经公布了包括项目开发标准、项目开发程序、方法学开发程序等技术文件，同时匹配了CDM项目可以在2025年前过渡到6.4条的时间窗口。

未来一年，6.4条机制运行的保障机制理论上需要配齐，至少需要具备CDM过渡项目提交申请并完成评估的基本条件。针对全新的6.4条机制减排项目的开发，目前技术规则仍有较大的缺失，方法学、工具、指南等相关指导性文件仍有待出台。从SBM的2025年度工作计划中也可以看出，未来一年中重点需要完成的工作计划包括一系列方法学工具的建设，以及几大领域下的重点CDM方法学的转化。在审核机构方面，目前也已经开放了申请，并且有8家机构的申请已经得到了公示，我国的质量认证中心（CQC）也在其中。

6.2条机制的管理机构为SBSTA（Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice，科学与技术咨询附属机构），主要为公约、巴黎协定等实施提供科学、技术和方法学的咨询支持。SBSTA的职责涵盖广泛，包括温室气体清单、气候变化适应和减缓技术、能力建设以及碳市场机制。6.2条机制下各国可根据自身国情和合作形式设计方法学，由参与国指定的第三方审核机构实施核查。目前部分国家已在双边或多边框架下开始试点，如瑞士-泰国、日本-印尼合作项目。但该机制下的项目申请、减排量签发和NDC调整在联合国层面尚未启动。

《巴黎协定》第6条的谈判焦点

通过上面的盘点和对照，不难发现，《巴黎协定》第6条的真正落地还需要明确不少实施细则。自2015年《巴黎协定》通过以来，第6条的实施细则一直是全球气候谈判的焦点。

早期阶段（2015年-2018年）：市场机制框架奠定，细则制定遇到阻力。各国主要争议集中在如何避免碳减排量的“双重计算”、环境完整性的保障措施，以及减排项目的过渡安排，特别是如何处理《京都议定书》遗留的CDM项目。

中期阶段（2019年-2021年）：格拉斯哥气候大会（COP26）形成基本框架。国际碳市场的管理框架和运作模式的轮廓显现，同时，各方对如何避免碳减排量的“双重计算”达成共识。6.2条制定了如何核算和报告ITMOs的具体规则；6.4条规定了机制运行模式、规则和基本程序框架，确立了监督机构并明确其职责。

近期阶段（2022年-至今）：双边合作试点开展，谈判聚焦实操细则。近年来，多个国家启动双边合作试点，例如瑞士与泰国、日本与印尼合作开发的ITMOs项目。与此同时，各方针对《巴黎协定》第6条的谈判，进一步聚焦到了实操层面。

6.2条机制的谈判焦点：

一是监管方式和力度。第6.2条是一个相对灵活的合作框架，对于如何实施监管各方持不同意见。总体来说，以欧盟为代表的发达国家（一般是买方）致力于采用更强有力的监管来保障减排的真实性、透明度和有效性，但发展中国家（一般是卖方）则需要机制具有开放性和灵活性，才能鼓励更多的参与，避免过度监督带来的负担。

二是注册登记系统。各国在如何建立国际注册登记系统，以及如何与国家注册登记系统同步信息方面存在分歧。以美国为代表的国家反对国际注登系统记录与ITMOs无关的数据，支持分散的管理模式。非洲国家、小岛屿国家联盟、最不发达国家等则强调，要允许它们使用国际注登系统，或者出资支持它们建设本国注登系统。

6.4条机制的谈判焦点：

一是公平发展问题。在COP29开幕前，6.4条的主管机构SBM通过了方法学制定和碳清除活动的两项技术标准，引起了强烈反响。部分国家表示支持，希望更快推动机制启动运行。但热带雨林国家联盟等表示质疑，认为其工作程序存在不合理性，在缺乏缔约方授权的情况下就通过标准，并且对公平发展问题考虑不足，要求对减排项目实施可能导致的碳逆转、碳泄漏、人权等问题明确应对方法。

二是减排质量问题。对于6.4条下减排项目的标准，各方讨论主要围绕如何保障环境完整性、避免双重计算、提高透明度、建立问责制度等展开。另一方面，对于历史项目如何从CDM过渡到第6.4条，以欧盟为代表的缔约方要求考虑其额外性，认为直接过渡会削弱巴黎协定的雄心，导致减排效益较差的项目进入新机制。

三是CDM基金的转移。这方面讨论主要围绕停止CDM机制运营的时间，以及CDM基金剩余资金的去向开展。大部分国家（欧盟、小岛屿国家联盟、挪威、拉丁美洲和加勒比国家共同体、英国等）支持分阶段停止CDM并制定时间表。对于资金转移，大多数缔约方支持转移到适应基金（Adaptation Fund，用于支持容易受到气候变化影响的发展中国家）或者表示灵活态度，一些缔约方还呼吁将资金用于能力建设和开发第6条框架，但巴西等国家明确反对将第6条作为基金转移的去向，最多支持转移到适应基金。

COP29大会《巴黎协定》

第6条的谈判成果

2024年11月22日，COP29针对《巴黎协定》第6.2条、6.4条形成了新的决议草案，并在11月23日晚的闭幕全会上顺利通过了表决。

6.2条最新谈判的主要成果：

明确了ITMOs只有经首次转让方授权才能首次转让。

明确了各缔约方需提交参与6.2条的初始报告和后续的年度信息表格，包括综合信息表、国家授权表、ITMOs转移和使用表、ITMOs持有表共4个年度信息表格。管理机构将对年度信息进行一致性检查和技术专家审查，并将公开显示一致性检查综合报告。

6.4 条最新谈判的主要成果：

注意到管理机构SBM已经制定了2025年工作计划，鼓励SBM加快制定第6.4条方法学（包括标准化基线、额外性、碳泄漏、碳清除的非永久性和逆转等相关的标准、工具和指南），并加速修订原有的CDM方法学使之能用于6.4条。

明确东道国应尽早提供项目授权声明，声明应包含减排量是否授权用于NDC或其它国际减排目的，SBM后续将明确相关流程并提供声明模板。

将建立6.4条注册登记系统，可供所有缔约方使用。各国也可建立本国自己的登记系统，并自愿链接到联合国的登记系统，以期实现数据查看和减排成果转移，避免重复计算。

决定CDM机制下的植树造林和再造林项目，可过渡到第6.4条。需要在2025年12月31日前，由项目业主提出申请，并由东道国指定机构批准。

接下来，东道国需要在2025年底前对CDM过渡项目给出授权文件，明确是否授权这些项目转为6.4条项目，是否授权这些项目减排量进行国际间转移。与此同时CDM方法学向6.4条方法学过渡要进行系统的修订，也需要在2025年底前完成。

值得注意的是，2023年底前已经有一批清洁能源、废弃物、清洁炉灶类的CDM项目业主申请将项目转为第6.4条项目。此次第6.4条最新决议，进一步为植树造林和再造林项目提供了新的窗口期，可以延长到2025年前提交项目转移申请。

在方法学进一步明确后，预计6.2条和6.4条实施的重难点就将落到如何实施NDC的相应调整方面。一方面NDC调整关系到各国家的重大利益，另一方面各国NDC的口径存在着巨大的差异，如何对NDC加减存在很大的技术难度，预计在这一议题上还需要做很多工作。

国际碳市场进展展望及对我国

电力企业的影响分析

对于我国电力企业而言，国际碳市场的发展将给电力企业带来新的机遇与挑战。

机遇方面，第6条下的国际碳市场将为我国电力企业创造了更广阔的国际市场空间，我国电力企业在清洁能源领域具有较强的技术实力和丰富的项目经验，特别是在“一带一路”国家投资了众多的清洁能源项目，可以结合项目东道国所在的实际情况将这些项目开发为碳减排项目，并争取通过《巴黎协定》第6条的认证，从而在国际碳市场中出售，获得额外的经济收益。与此同时，随着国际碳市场的发展，碳资产将成为企业的重要战略资源，我国电力企业需要加强对碳资产的管理，包括碳信用的开发、计量、监测、交易等环节，建立健全碳资产管理体系，培养专业的碳资产管理人才，提升企业在碳市场中的运营管理能力，更好地把握碳市场带来的机遇。

挑战方面，国际碳市场的发展将促进碳定价机制的全球推广与跨国链接，或间接导致我国碳价水平的提升，将增加火力发电机组的碳排放成本和经营压力。为了满足全国碳市场的要求，火力电力企业需要投入大量的资金用于节能减排技术改造、设备更新以及碳排放监测和管理等方面，否则需要承担高额的碳配额购买成本。对于一些以火电为主的电力企业来说，可能会面临成本上升的压力，影响企业的盈利能力。从碳减排开发的角度来看，国际碳市场要求碳减排项目的开发必须结合东道国的实际情况做出更加本地化的策略，并对项目进行更加严格的监管，以确保碳减排的真实性和可靠性。我国电力企业国际化过程中要特别注重培养这方面的能力，建立分区域、分国别开发项目的策略，并为项目建立碳排放监测体系，加强对数据的收集、整理和分析，提高数据的质量和透明度。这对企业的信息化建设和数据管理能力也提出了更高的要求，需要企业加大相关方面的投入，以满足国际碳市场的监管要求。