COP29与全球气候治理：新形势、新变局与新共识

通过艰难磋商，COP29最终达成了涉及资金、适应和减缓等一揽 子内容的“巴库气候团结契约”，并取得了《巴黎协定》第六条 国际碳市场实施细则等成果，为“迷雾中的全球气候治理”进程 注入了新的动力。

来源：能源评论•首席能源观 文／柴麒敏

《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29），同时也是《京都议定书》第十九次大会（CMP19）/《巴黎协定》第六次缔约方大会（CMA6），于2024年11月11日在阿塞拜疆巴库举行。大会在超时一天半之后才宣布闭幕，通过各方艰难磋商，最终达成了涉及资金、适应和减缓等一揽子内容的“巴库气候团结契约”（Baku Climate Unity Pact），并取得了《巴黎协定》第六条国际碳市场实施细则等重要成果，为当前“迷雾中的全球气候治理”进程注入了新的动力。

会议进程中的“不确定”因素

本次大会的召开正值美国大选之后。美国共和党一直以来都是气候政策的反对方，特朗普本人更是彻底的“气候怀疑论者”，其在第一任期就宣布退出了《巴黎协定》，此次竞选同样也声称在就职后将第一时间再次退出此项国际条约。尽管美国总统国际气候政策高级顾问波德斯塔在开幕式当日举行的新闻发布会上表示，他认为历史不会倒退，但其此前宣称计划要在巴库气候大会提出美国到2035年新一轮国家自主贡献目标并未如约而至，美国在“出资”等议题上的表现也近乎“隐形”。

此外，2024年被认为是全球气候治理的“小年”，本次大会召开又正值以冯德莱恩为主席的新一届欧盟委员会提名表决的关键阶段，分歧加剧的当下使得欧盟成员国领导人几乎集体缺席巴库大会期间举行的世界领导人气候行动峰会。阿根廷代表又在会议开始后宣布受该国总统指令退出在巴库的气候谈判。国际局势的“天平”似乎并没有向“气候正义”倾斜。

市场机制取得艰难突破

尽管全球气候治理面临新的风险和挑战，但各方仍在尽最大努力推动磋商进程，会前的“低预期”反而带来了部分议题的务实推进。

本次大会首先在《巴黎协定》第六条市场机制的技术规则谈判中取得了积极进展，这得益于此前工作组谈判的基础。在2021年格拉斯哥气候大会（COP26）形成的有关《巴黎协定》第6.2条合作方法指南及第6.4条机制规则、模式和程序的基础上，本次大会就这两个市场机制进一步形成了补充性的共识，为下一阶段国际碳市场建设提供了更为完善的制度基础。

《巴黎协定》第6.2条主要涉及自愿性的跨国交易市场建设，是关于“减缓成果的国际转让”（ITMOs）的规则设定，因此也被视为国家/区域已有碳市场之间的联接或更为宽泛的“合作方法”。《巴黎协定》第6.4条是联合国框架下的集中碳信用市场机制，也被称为“可持续发展机制”（SDM），是此前《京都议定书》下清洁发展机制（CDM）的2.0版本，主要聚焦国际碳抵消资源的开发和交易，交易的减排量标的被称为“第6.4条减排单位”（以下简称“A6.4ERs”）或“减缓贡献A6.4ERs”，前者涉及跨国交易，因此需要在交易的同时进行国家自主贡献的相应调整，后者仅用于降低本国排放及与减排绩效挂钩的气候融资，并不涉及国家目标的调整。

首先，会议通过了关于《巴黎协定》第6.2条所述合作方法的指南有关事项，进一步对授权（流程和时间安排、内容、格式、更改、信息透明度）、首次转让申请、初次报告信息补充内容、商定的电子格式、常规信息中年度表格、报告的顺序和时间等内容作出补充说明和规定。同时，鉴于已有部分国家在第6.2条框架下开展了“减缓成果的国际转让”（ITMOs）的交易，大会决议要求秘书处在“集中核算和报告平台”尽快更新《关于第6.2条合作办法的核算、报告和审评的参考手册》。

其次，会议在开幕首日就以程序性的方式肯定了监管机构制定的有关第6.4条机制方法学开发和评估要求、涉及碳移除活动要求的两项标准，这是下一步实施碳信用开发的基础条件，也体现了当前对高质量自愿减排交易（VCMs）市场建设的最大共识。

最后，会议还通过了根据《巴黎协定》第6.4条所建立机制的规则、模式和程序进一步指南，授权要求监管机构（SB）在标准制定、方法学（基线、监测、额外性、碳泄漏等）、登记簿等事宜上持续推进，以及A6.4ERs批准信息声明、适应收益份额（SoP）等，并决定符合条件的在清洁发展机制（CDM）登记的造林/再造林项目活动或活动计划（PoA）可过渡到第6.4条机制。

达成气候资金“嵌套目标”

更为胶着的磋商发生在资金议题上，每年的气候大会都会因为“钱”的问题打“超时赛”，特别是在《巴黎协定》下全球长期目标及国家自主贡献确定后，各方最为关注的就是如何配置全球资源来落实各国的政策和行动。

资金议题要回溯到2009年的哥本哈根气候大会（COP15），发达国家缔约方希望以“资金换目标”来为其所需担负的历史责任“买单”，提出了集体承诺，将在2010～2012年间通过国际机构向发展中国家提供近300亿美元的新的、额外的快速启动资金，并力争到2020年每年为发展中国家调动1000亿美元的气候资金。

发达国家近年来才勉强实现此前承诺的目标，而发展中国家对提供和调动资金的口径仍存有异议。2015年召开的巴黎气候大会（COP21）决议提出，2025年前要在原有1000亿美元的基础上设定一个新的集体量化目标，本次会议就是在此背景下展开的磋商。鉴于此前关于发展中国家实施国家自主贡献的资金需求规模和差距都较大，因此关于资金目标的选项都在万亿美元以上，而发达国家的出资意愿普遍不高。

会议最终达成了关于气候资金的“嵌套目标”。在更大的层面上，呼吁所有相关方共同努力，从公共和私营所有来源筹集资金，以使发展中国家缔约方的气候行动资金在2035年前至少达到每年1.3万亿美元；同时强调由发达国家缔约方带头，到2035年为发展中国家缔约方的气候行动提供每年至少3000亿美元的资金支持，大概是目前资金规模的三倍。这3000亿美元目标来之不易，发达国家此前的“出价”是2500亿美元，结果遭到了与会发展中国家缔约方的严重反对。

此外，发达国家在出资来源上还增加了“公共和私营部门、双边和多边各种渠道以及替代来源”等开放性的表述，并强调“可将所有与气候相关的资金流出和由多边开发银行动员的气候融资计入资金目标的范围”，进一步削弱其出资的力度，大大稀释了资金的“公共成分”。

因此，在大会上发达国家的气候资金计划也遭到了包括印度在内的发展中国家的抗议。所幸的是，本次有关资金议题的谈判仍然是建构在《巴黎协定》第九条中有关“共同但有区别的责任”原则表述的基础上，再次强调了发展中国家缔约方是“自愿”作出贡献，包括通过南南合作，并强调这不会影响任何缔约方的发展或受援国的地位。会议还决定在阿塞拜疆（COP29）和巴西（COP30）两届主席国的指导下启动“巴库至贝伦通向1.3万亿路线图”，以期进一步形成工作成果。

本次大会还就全球适应目标（GGA）、沙姆沙伊赫减缓雄心与实施工作组（MWP）以及公正转型等议题进行了磋商，并增加了损失和损害应对基金（FRLD）捐款，但总体进展较为有限。

未来：在蹒跚中前进

近年来，尽管国际局势纷繁复杂，但气候变化的紧迫性及极端气候事件影响的加剧，也使得各方在加快应对气候变化的政策行动与国际合作，但这样的努力仍然是不够的，不管是各国所提出的减排努力还是资金投入都存在较大的差距。因此，各方都需要统筹短期和长期的各类问题，补好应对气候变化的“作业”。

中国气候变化事务特使刘振民在大会期间表示，发达国家的承诺和发展中国家的期待之间有巨大落差，相当一部分发展中国家对这一数字表达了严重不满，中方对此也感到失望。事实上，从整个进程来看，雄心与现实“结合”的结果，就是只有现实缺乏雄心，换句话说，“雄心不足本身，就反映出当今世界一种深刻的政治经济现实”。

《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方大会（COP30）预计于2025年11月10日至21日在位于亚马孙地区的巴西帕拉州首府贝伦市举办。根据《巴黎协定》及相关大会决议要求，各国将在2025年提出新一轮到2035年的国家自主贡献。COP28所形成的《阿联酋共识》提出根据IPCC第六次评估报告中全球模拟路径相关结论，要实现《巴黎协定》目标，如果全球要将温升限制在“无过冲”或“有限过冲”的1.5摄氏度路径下，需要到2035年将全球温室气体排放量较2019年水平大幅、快速和持续减少60%。

巴西作为COP30的主席国，也提出到2035年将温室气体净排放较2005年水平减少59%～67%，而COP28的主席国阿联酋则提出到2035年将温室气体净排放较2019年水平减少47%。此外，英国提出，到2035年，本国温室气体排放较1990年的水平将至少减少81%。

可以预计，明年的气候大会目标将更加受人瞩目，特别是对大的经济体提出的目标，可能会成为全球关注的焦点。