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(二)我国能源体制革命的方向是打破管制型体制,建立监管型体制
根据前面的分析,中国现行能源体制介于国营体制和政府监管之间,在这种体制下,政府在能源资源配置中仍然发挥着主导作用。用制度可行性曲线表示,现行能源体制的总的制度成本为图2中的XR+YR,其中XR和YR分别代表政府失灵和市场失灵导致的制度成本B和制度成本A。现行体制的核心弊端是政府干预造成的制度成本B(大小为XR)过于高昂。政府的深度介入虽然有助于推动中国能源工业快速发展,但是也积累了一系列突出矛盾:一是能源消费总量增长过快,在能源消费结构中“一煤独大”,国内环境污染防治和国际上应对气候变暖的压力与日俱增;二是产能过剩严重,大量设备闲置或低效运转,造成资源的极大浪费,提高消费者负担和经济社会发展成本,影响国家竞争力;三是行业内外矛盾重重,煤电矛盾长期存在,中央企业与地方时有摩擦,几大石油公司与地方炼厂相互指责,社会各界对大型国有能源企业的行政垄断以及严重的内部人控制和低效率现象普遍不满;等等。
能源体制革命的总体方向是降低因政府干预和政府失灵造成的过高制度成本B,能源资源配置由政府主导转向市场决定,同时依靠监管和法制的力量,降低因市场作用加强而提高的制度成本A。这就要求能源体制发生跨制度状态空间的根本性转变。进一步的问题在于,目标能源体制应该是处于法制和监管间的制度状态空间,还是处于市场和法制间的制度状态空间。前者意味着能源资源配置除了市场、法制起作用之外,监管和国营也具有一定的作用。后者意味着除了市场和法制,不需要政府对能源资源配置进行直接干预。
图2能源体制革命的方向
对于大多数竞争性领域和一般商品市场来说,后者代表的体制是适合的。但是能源行业特殊的经济技术属性决定了目标体制应该是前者而不是后者。首先,能源行业中存在输配电网络、燃气管网等自然垄断环节,要求政府进行经济性监管,对垄断企业的经济性监管包括投资、成本、价格和服务质量等。其次,能源与环境、健康、安全等社会性问题息息相关,要求政府针对负外部性问题加强社会性监管。再次,能源领域是高技术密集型行业,要求政府针对技术溢出的正外部性问题加强政策引导,甚至要求政府在基础性研究和信息分析等方面提供充足的公共服务。基于上述理由,理想的能源体制应该是介于法制和监管的中间状态。在这一体制下,市场经济在能源资源配置中起决定性作用,法制规范市场交易秩序,政府对自然垄断环节的企业进行经济性监管并针对环境等负外部性问题施加社会性监管,同时针对技术创新、信息等正外部性和公共品提供政策引导和公共服务。如图2所示,目标能源体制由市场失灵所造成的制度成本由YR增加到YI;由政府失灵所造成的制度成本由XR减少到XI;总制度成本下降幅度为XDXR。
能源体制革命主要包括三个维度的内容
(一)重新界定能源市场主体功能
能源体制革命需要实现的目标是重新界定能源国有企业的功能,明确能源国有企业的市场属性及其产品的商品属性。习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出要“还原能源商品属性”,也就是要求还原能源产品生产企业的市场属性,成为真正按市场经济规律办事的商业化企业,而不是提供公共品或实现特定政策性目标的政府部门。
能源领域包括竞争性环节和自然垄断环节两大类。在竞争性环节,政府作为国有企业的所有者或股东,不应该通过行政手段行使自己的出资人权利,干预企业的经营活动。在自然垄断环节(主要涉及电网和油气管网领域),政府不仅是能源国有企业的出资人,同时政府还作为公共管理者与国有企业发生关系。确保能源国有企业商业化经营属性要求政府区分两种不同的角色,作为资本所有者,政府国资主管部门从国有资产保值增值的角度对企业进行管理,但是能源国有企业需要与其他企业一样接受作为公共利益管理者的能源管理部门的经济性监管和其他管理部门的社会性监管。公共管理部门对所有市场主体的管理应该采取一视同仁的统一标准。
(二)重塑能源市场结构
构建有效竞争的市场结构首先要求破除行政性市场进入壁垒。在行业准入方面,有必要对能源行业的具体管理规章和办法进行清理,消除以资本实力、企业规模和从业资历等抬高行业准入门槛的做法。消除各种隐性壁垒和“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”等现象,在获取资源、公平竞争等方面给予所有企业同等待遇。特别是在电力生产和销售,煤炭、油气进出口等领域,应该尽量取消不必要的行政性限制。
其次,考虑到输配电网和天然气管网具有自然垄断性,为构建有效竞争的市场结构,要求保证输配电网和天然气管网独立于电力和天然气市场交易,只提供传输服务,并对所有的市场交易主体公平开放接入。具有自然垄断性的环节采取特许经营的方式,接受独立监管机构的监督,按照特许协议性契约化管理。在解除自然垄断性资产和行政性限制造成的行业进入壁垒后,各种所有制类型的企业会根据市场供求关系的变化自主安排进入或者退出行业,这一方面确保了行业内有足够的竞争主体进行有效竞争,另一方面潜在进入竞争的压力也会促使行业内在位企业提高效率、降低成本以提高其竞争力。
延伸阅读:以新能源互联网加速推进能源革命
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