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做强做优做大国资与国有企业改革
经过多年的曲折探索,中国共产党于20世纪80年代提出我们所处的社会仍然是社会主义初级阶段。因此,我们的生产资料公有制还得采取国家所有的方式,在市场经济条件下,我们所有的生产资料就表现为国家资本形式,所以我们还要做强做优做大国资。
马克思讲过,土地所有权就是障碍,其作用就是限制投资。我们从中国特色社会主义实践里也体会到,所有权的作用的确是排除,如生产资料国有制,其从本质上就是排除一切非国有的经济单位对它进行投资。但是,另一方面,马克思、恩格斯又强调,就是在生产资料国有制下,生产资料也应该成为是为每一个社会成员谋福利的工具。这种生产资料国有制所具有的排斥个人投资的性质,与生产资料公有制内涵所要求的为全体社会成员谋福利的要求之间的矛盾,如何得以解决?其主要的解决途径,就是要在共有的或者国有的生产资料所有制度下引入市场机制,来盘活社会公共的生产资料与国有资本。
我国从20世纪80年代开始,对国有企业改革大体经历了所有权与经营权适当分离的承包制、90年代让部分国有企业上市的股份制,和进入新世纪以来建立国资委领导下的国资与国企适当分离、建立国资委与国有企业之间二级的委托-代理关系等几个阶段,让国企一步一步走向市场、提高效率。党的十九大提出“做强做优做大国有资本”,这个方针在已有的国企改革的基础上,涵盖了改革国有资本授权经营体制,在国资委与国企之间建立国有资本投资运营公司,发展混合所有制经济的内容。这对于下阶段的国企改革来说,至少具有四方面的重大意义:
第一,在国资委与国企之间建立国有资本投资运营公司,专司国有资本的市场投资与市场运营,这不仅是将国资管理的职能从国资委分解到国资投资运营公司,而且在职能内涵上会发生从行政管理到市场经营的质的转变。我们知道,马克思和恩格斯非常重视资本市场的发展对于经济体制转型和未来社会形态的决定作用。恩格斯在1891年7月1日写给康˙施米特的信中说:“向共产主义社会的过渡阶段——还需要认真考虑……这是目前存在的所有问题中最难解决的一个,因为情况在不断地变化。例如,随着每一个新托拉斯的出现,情况都要有所改变;每隔十年,进攻的目标也会全然不同。”这就是说,资本市场发展会提供新的资本运行模式、新的企业组织方式,甚至是新的社会过渡形式。最近几十年来,世界金融市场和资本市场的创新,为我们的国有资本做强做优做大提供了巨大空间,我们在国资委与国企之间建立国家资本投资运营公司,就是要在国家资本的管理层面上引入市场机制,在管资本的层面上以公司模式来代替目前的行政管理模式,这本身就是一场深刻的革命。
第二,改革国有资本授权经营体制会改变目前国资委与国企之间那种二级的委托-代理关系。在目前的二级委托-代理关系里,国资委作为国家出资人是国企直接的委托人。一旦建立国家资本投资运营公司,由国家资本投资运营公司作为国家资本的投资方担当国企的出资人,就可能建立国家投资公司与国企之间的委托-代理关系;同时,国资委作为国家资本的最终委托人与国资投资公司或运营公司之间又会建立新的委托-代理关系。这样一来,原来的国资委与国企之间的委托-代理关系就可能转变为三种模式:一是形成国资委-国家资本投资公司-国企之间三级、甚至多级的委托-代理关系,降低国资委对于国企决策的直接干预程度;二是国家资本投资公司与国企之间形成比较直接的委托-代理关系,国企的董事会组成就主要取决于出资人的资本份额比重,由国家资本投资公司来根据资本市场变化和人民长远利益决定对于国企的投资,通过股权变化来影响国企公司的决策和行为,也通过国家资本投资公司和运营公司的出资人所控制的国企的董事会来影响公司决策;三是在国家投资公司持股较少的国企里,国企就可能变为混合公司,国资在股权里的比重可能不到绝对控股程度,甚至不到相对控股(第一股东)的地步,但是国资还是参股了,还是能够对于国民经济发挥国资的影响力。
第三,国资委对于若干关键的经济部门尤其是社会公益经济部门的资本管理可能还是要继续目前的二级的委托-代理关系模式。但是在更多的经济部门里,让国资投资运营公司作为投资方和出资人参与公司治理,就会在相当程度上把目前许多国企改造成为混合公司。在这些混合公司里,国家资本可以是继续绝对控股的,也可以是相对控股,但混合所有制的改革本身会让国资和国企在更广的范围内参与经济发展和产业发展机会,从而进一步做强做优做大国资。中国目前正面临世界产业发展和产业结构升级的许多机会,比如,我们的电力产业,正面临配电段和发电段改革的机会;我们的铁路运输业,需要与物流产业融合,通过市场化运作来提升铁路运输的总体效率;我们的军工产业正面临军民融合的发展机会;我们的石油天然气产业,正面临下游和部分官网放开的改革机会;我们的民航产业,正面临货运转型机会,需要与物流、快递产业衔接;我们的基础设施建设产业正面临“走出去”、“一带一路”的发展机会,等等。这些,都需要电力、铁路、军工、石油天然气产业、民航产业和基础设施与设备制造产业里目前占据主导地位的国企大力推进混合所有制改革,引进非公的战略投资者,将国资做得更优。
第四,将国资管理与国企管理适当分离后,就加大了国资投资的灵活性和市场导向,这就会淘汰那些低效亏损的“僵尸企业”,从而引起国资布局和国企布局的产业调整,从总体上有利于国资的优化。
(作者系北京大学经济学院教授)
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