关注 | “管住中间、放开两头”是深化电改关键

核心阅读

“十四五”深入推进电力市场化改革，关键在于回归电改“9号文”，深刻把握“管住中间、放开两头”这一核心思想，真正做到两头全面放开、中间监管有效，放而不乱、改而有序。

“十三五”是我国新一轮电力体制改革启动和加速推进的关键时期。五年来，我国已在电力市场建设、电价形成机制改革、发用电计划放开、售电侧放开等方面取得了显著成绩。“行百里者半九十”，展望“十四五”，电力体制改革依然任重道远，随着现货市场试点推广、市场化交易规模进一步扩大，改革已进入深水区，面临挑战更甚以往。回顾改革初心，梳理改革重点，找准改革方向，厘清下一步改革思路在当下尤为重要。

不忘初心

坚定不移推进电力市场化改革

深入推进市场化改革是实现我国电力产业提质增效、高质量发展的必由之路。从2015年电改“9号文”发布伊始，新一轮电改历时5年多，已实现输配电价改革基本全覆盖，各省区也已建立股权多元化的电力交易机构，中长期市场渐趋完善，现货市场试点稳步推进。然而，随着深化改革带来利益格局调整持续放大，个别地区呈现出一些新动向，甚至出现了电力供应产业横向或纵向整合趋势。于是，开始出现“电力市场化改革是否还有必要深入推进下去”的质疑。2020年5月发布实施的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》给出了清晰答案，再次明确了坚定不移推进电力市场化改革的方向。这既是我国几十年市场经济建设的宝贵经验总结，也在世界各国电力改革实践中得到证明。

市场化改革目的是提高电力产业整体运营效率，不完全等于降电价。在基础环境条件不变的情况下，提高产业效率某种意义上可体现为终端产品价格降低。然而，对于电力产业而言，这两者并不完全等价。一方面是因为我国正持续推进能源清洁低碳转型发展，风、光等可再生能源并网规模一直保持较快增长，而这将不可避免地抬升能源供给成本。另一方面，我国经济进入高质量发展阶段后，经济活动、人民生活对供电质量要求也在持续提升，由此需要的配套基础设施、优质服务成本投入等都同步增加，导致实际供给成本提高。受以上因素影响，实施市场化改革后终端用电价格不一定下降，甚至可能上升，但考虑用电质量、清洁低碳等在内的综合效费比明显提升。

以市场化改革促进电力产业效率提升是一个长期过程，改革预期和改革举措需要与之相适应。无论是新技术的推广应用，还是企业内部管理改善，都需要持续优化迭代，因此，产业效率的提升是一个长期渐进的过程，不会一蹴而就，相应改革预期和改革举措要与这一内在规律相适应。在特殊时期实施政策性优惠电价，拉动经济从危机中快速复苏有其现实必要性，但持续进行大幅政策性降价难免危及电力产业健康发展。另外，在市场化改革过程中，市场主体以及市场意识培育需要时间周期，市场规则体系完善需要逐步探索，因此相应改革举措推进也需要循序渐进，既不能固步自封，也要避免“欲速则不达”。

总书记在《不断开拓当代中国马克思主义政治经济学新境界》的讲话中指出，坚持社会主义市场经济改革方向，要坚持辩证法、两点论，既要有效的市场，也要有为的政府。深入推进电力市场化改革同样需要坚持这一基本指导思想，着力构建形成公平开放、竞争有序的电力市场，同时政府监管有效，管理到位而又不越位。

电力产业链包含发、输、配、用环节，其中输配电环节具备自然垄断属性，主要通过强化政府监管来厘清成本、制定价格，是“有为政府”管理到位的重要体现。发电、用电是开放竞争环节，主要通过市场竞争来发现边际成本，挖掘需求侧响应潜力，实现资源整体优化利用，是“有效市场”的重要体现。在竞争环节，“有为政府”更多体现在市场设计、市场监管等方面，尤其需要注重管理到位而不越位，以推动构建公平开放的“有效市场”。

总体而言，“十四五”深入推进电力市场化改革的关键，还在于回归电改“9号文”，深刻把握“管住中间、放开两头”这一核心思想，真正做到两头全面放开、中间监管有效，放而不乱、改而有序。

进一步强化规范监管

是“管住中间”的关键

输配电环节的自然垄断属性决定了只能是“管住中间”，而不是放开中间，不能以放代管。正确认识电网企业定位，实事求是进行必要改革，进一步强化规范监管是“管住中间”的关键。

电网企业是我国电力市场建设最好的执行者而不是阻力。随着输配电价改革基本覆盖全国，电网企业收益模式发生根本转变，将不再赚取购销价差，而是对应准许资产的核定收益，由此，电网企业已具备接近公益性企业的属性特征。上一轮电改中，我国即已基本实现厂网分开目标，目前电网企业虽然保留了部分保底售电业务但对市场公平竞争影响极为有限，通过强化监管甚至限制其竞争售电业务规模等，都能很好地解决这一问题。综合来看，全国资背景的电网企业其市场利益关联几可忽略，已具备能力和条件在政府监管指导下履行好市场建设、市场运营组织等公益性职能。

过度强化电力运营业务链分拆独立，对于当前市场建设几无益处。当前，电力中长期市场或现货市场试点中存在一些乱象和问题，其根源在于市场机制不完善、市场结构不合理等，与交易调度业务独立性关联不大。美国PJM之所以要交易调度独立，原因在于PJM市场里有大量发输配垂直一体化的电力企业，这与我国早已完成厂网分离的国情存在明显差异。交易、调度和电网运行业务紧密关联，脱离国情照搬国外模式，过度强化关联业务链的独立分割，对目前市场化改革进程几无助益，反而将增加业务协调成本和市场运营风险。

强化准许成本监管，规范关联交易，是“管住中间”，释放改革红利的关键。监管关键在于强化准许成本监管，包括尽快完善输配管制业务新增投资评估、核准机制等，以合理规范有效资产增长。电网企业保留部分关联密切的非管制业务，既是支撑输配管制业务正常运营的需要，也是落实国家战略、引领行业高质量发展的要求。通过强化监管，规范电网企业管制业务和非管制业务的关联交易，则是“管住中间”的另一要点。

放开发电侧

要完善市场、压保结合

从世界范围内的改革经验来看，发电市场引入充分竞争是电力市场化改革的主要红利来源，因此，完善市场机制、优化市场结构，推动构建公平开放、竞争有序的电力市场是“十四五”改革的关键任务。

加快完善容量保障机制，实现以市场竞争压成本与保供给安全的统筹兼顾。建设包括中长期、现货的电能量市场，以市场竞争发现边际成本，以价格引导实现发用电资源整体优化运行是市场建设的关键。然而，在充分竞争的市场中，由边际成本决定价格难免导致前期固定投资无法回收。不同于一般商品，关系国计民生的电力供给安全保障不容忽视，因此，有必要加快建设容量市场等中长期容量保障机制，形成激励相容的电源建设投资激励机制，兜住安全供给底线。

以混合所有制改革等方式优化市场结构，推动形成充分竞争市场格局。市场中单一主体占比过高，将难免形成市场力，影响市场效率。针对我国发电市场中主体结构不均衡、所有制背景较单一的情况，以混合所有制改革等方式推动电厂层面的股权改革，将有助于均衡市场结构，促进市场竞争，提升市场绩效。在市场主体结构调整滞后情况下，还可通过限制占比过大主体报价权等方式缓解市场力。

总体而言，放开发电侧要处理好市场竞争与保障供应的关系，完善市场机制、优化市场结构、强化市场监管多措并举，既要防范市场力促进充分竞争，也要建立相应兜底机制保障中长期供应安全。

深化用电放开的要点

在于畅通渠道、全面放开

在用户参与市场规模持续扩大、准入门槛持续降低的情况下，“十四五”深化用电放开的关键在于畅通中小用户参与市场渠道、完善保底售电机制、妥善处理交叉补贴等。

加快推进虚拟电厂、负荷聚合商等商业模式创新，畅通中小用户参与市场渠道。在规则层面上，除少量居民用电等优先用户外，用户侧已基本全面放开。目前大用户可直接参与电力批发市场，但广大中小用户高度分散化，需要创新机制降低其交易成本。应加快虚拟电厂、负荷聚合商等新主体、新业态培育，以畅通渠道让广大中小用户参与市场价格响应，分享改革红利。对于居民等优先售电用户，同样可以进一步完善峰谷分时电价机制，探索引入市场价格时序信号等。

健全保底售电机制，有效防范售电市场放开带来的供给保障风险。随着售电市场全面放开，难免出现因售电代理商经营不善等原因导致用户非预期地失去供应商。为保障用户连续供电服务，需健全相应保底售电机制，由电网企业等保底售电商按预设价格履行保底供应，并收取合理服务费用以弥补相应成本。

妥善处理普遍服务等交叉补贴，变暗补为明补并逐步减少补贴程度。因历史沿革，我国用户价格体系存在严重交叉补贴现象，供应链最长的居民等优先用户价格反倒较低，而广大农村及偏远地区供电产生的普遍服务成本缺口也需要全体用户分摊。下一步宜探索将暗补转为明补，并通过居民阶梯电价机制、税费改普遍服务基金等方式，逐步消减交叉补贴程度。

（作者供职于南方电网能源发展研究院，本文仅代表作者个人观点）