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能源不仅是石油、煤炭、电力等行业发展问题,涉及经济、社会、外交,甚至国防等方面,也与全球气候变化密切相关,需要有不同能源类型之间的协调,需要有整体战略、规划和政策,以及技术进步和对外合作的统筹协调,需要组建一个对能源行业进行宏观指导、全面管理的高级别政府部门。从国家层面看,需要对国家能源问题进行综合管理;从需求层面看,需要有一个权威部门代表公众呼声,避免能源行业和企业过度蚕食公众利益。我国能源管理体制改革经历风风雨雨,一路走来,国家能源委员会的成立为能源管理的综合协调奠定了基础,国家能源局的成立形成了能源部的职能和框架雏形。从一定意义上说,我国成立能源部的时机已经成熟。
组建能源部应坚持以下原则:一是政策制定和监管相对分离,即能源部应当主要负责政策制定,而监督和执法则由相对独立的其它机构负责;二是坚持宏观管理,主要通过制定标准、资金支持等进行引导企业的生产和经营,而不能过度干预企业行为;三是提供公共管理和公共服务,加强能源信息统计、扶持新能源企业、支持大企业走出去、加大科技推广、职业培训等的力度;四是处理好与国家发改委、国资委、中组部等现有管理单位的关系,共同促进能源企业竞争力的提升。
能源部的职责应当是制定能源法律法规和能源发展战略政策。根据我国国情,有所取舍地借鉴其他国家的立法经验,建立和完善包括能源政策、能源税费、油田煤田保护、能源管道、境外开发等的设施建设、中下游加工、安全生产、石油储备、环境保护、土地复垦等在内的能源法规体系,梳理并更新过时的法规,使能源管理迈上法制化轨道。
新组建的能源部还应处理好与其他部门的衔接,应解决好是“一事进一门”还是一个部门牵头、分工责任的问题,最重要的是如何处理与国家发改委及其他部委的关系。应逐步理顺与现有相对独立的电监会和煤监局等机构的关系,并加强对诸如石油、天然气、核能及新能源的监管,保证制定政策与依法监管的分开。应充分发挥中介机构的作用,既可以使政府部门从纷繁复杂的事务中解脱出来,集中精力做好调研和政策制定,为能源生产和消费活动创造外部环境,并形成一个政府主管部门、专业监管机构、行业组织(如行业协会)和企业构成的相互联系、相互制约,职能明确的管理和运行系统,以能源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。
(作者为国务院发展研究中心研究员)
<<<链接 我国“能源部”沿革一览
中国的能源管理体制一直处于改革和调整之中。“能源部”的称谓在不同时期有相应的变化。
1980年,我国曾经成立国家能源委员会,两年后即被撤销。
1988年组建能源部,同时撤销了煤炭工业部、石油工业部、水利电力部、核工业部。
1993年能源部被撤销,并组建了电力工业部和煤炭工业部。
1998年国家经贸委下设石油开发局、能源工业局。
2003年国家发改委下设能源局。
2005年国家能源领导小组成立,温家宝总理担任组长。下设办事机构“国家能源领导小组办公室”。能源办主任由时任国家发改委主任的马凯担任。能源办的作用被业内评价为,“仅仅在一些重大问题上和宏观问题上起草政策,提出建议,更多的作用并没有体现”。
2008年国务院大部制改革,成立“能源部”的呼声颇高,但由于部委权限划分等问题没有解决,最后成立了国家能源局。
2010年1月22日国务院办公厅正式下发《国务院办公厅关于成立国家能源委员会的通知》为加强能源战略决策和统筹协调,国务院决定成立国家能源委员会,温家宝总理任国家能源委员会主任。
和上世纪80年代的能源委一样,之后成立的能源部皆因为没有实权——既不管人也不管钱,只有协调权,最后销声匿迹。由此可见,能源部的成立牵扯到部门间行政权力和功能的整合和重新配置,需要政府行政管理体制改革做后盾。
受访人士认为,能源部在条件不成熟的时候成立过,在该保留的时候又被撤销。自1993年撤销能源部后,近20年来没有一个政府部门能全面地管理能源。“十二五”期间,我国改革和发展进入了新的机遇期和关键时期,加大能源改革力度以适应形势发展的需要,因势利导成立能源部是一个有利时机。
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