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市场的巨大力量让人叹为观止,但可惜的是中国电改的市场化尝试却止步于此,无从谈起提高电力系统运行效率,降低电价等后继目标,而这恰恰是当下中国国民经济整体转型的大方向。从根本而言,电力系统的无效率是由电网的垄断(有限市场主体,导致市场封闭、竞争缺失)、价格形成机制对市场的扭曲(连接供需双方的市场机制存在缺陷)、市场监管能力不足(市场秩序缺失)这三点所导致,事实上,这三点也相互关联。但是,中国电力改革却没有触碰到任何一条。
电网由于其固定成本高(capitalcost)、运营成本低的特点,具有天然垄断色彩。在更加重视市场竞争的美国,不少州采用调度和电网分离的手段来拆分输电网络的天然垄断。而在更强调监管的英国,继续保留了电网的垄断,成立了英国国家电网公司(NGC),但是英国垄断的电网只限于输电环节,并没有涉及配电网络(连接高压输电网络和用电客户的电力网络),使得电力用户(或通过配电企业)可以通过垄断的电网和发电企业进行电力交易,并支付输电网络过网费用。
英国模式下,尽管存在垄断,但却使得发电企业和用电客户实现了市场化连接,即便无法通过市场竞争来提高输电网络的效率,但电力系统的整体运行效率却在发电市场和用电市场的供需平衡之中得到了提升。
5号文件中的电力改革设计,事实上借鉴了英国模式,但同时又进行了自我创新。改革计划保留一大一小两家输电网络企业,对其各自成本和收益实行间接比较的方式来实现隔空竞争,实现经济学上的“标尺监管”。尽管这一构想充分体现了5号文件制定者的过人智慧,但却被两大电网企业的强势所闲置,因为“输配分离”的改革始终难以启动。
在“输配不分离”的情况下,电网绑架了全体电力用户,成为中国电力市场的超级购电者。这种强势并没有为电力消费者带来任何实惠,电价在不健康的电价形成机制中不停上涨。
对于发电企业而言,尽管入网审批和上网电价审批都掌控在国家发改委手中,但具体实施却掌控在电网手中,即便是作为中国发电领域骨干的五大发电集团也无法和电网站在平等的位置上。
在中国电力市场中,由于政府审批所有上网电价和售电电价,使得政府在市场中既是球员也是裁判,将市场上时刻变化的电力供求关系牢牢笼罩在审批制度之下。而对于最该尽快实行政府单独定价监管的电网环节,却始终没有动作。在这种结构下,电网的所有收入都是来自发电企业上网电价和终端用户电费之间的价差。尽管电网宣称自己不是以营利为目的,但其介入产业上下游的扩张冲动,很难让人信服其企业结构运行的框架不是为了盈利。
政府审批上网电价的逻辑是电厂发电成本越高,入网电价也就越高。在中国电源结构中,最具成本竞争优势的水电,因其运营成本最低,上网电价也就最低。在这种逻辑下,政府主导的定价体系完成了反市场的“劣胜优汰”的逆向淘汰。水电企业为了生存,近年来不停刻意让水电站建造成本增加,来获得更高的上网电价。而一轮又一轮“煤电顶牛”的嘈杂,也只是为增加火电企业上网电价而制造的舆论声潮。最终所有增加的成本也理所应当地增加到全体电力用户身上。
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