中电联秘书长王志轩译：日本的大气污染控制经验（图表）

五、政治的作用

政治决策

从政治上讲，从1970年前后，公害问题作为大的课题国会集中地进行了审议。在审议过程中，要求强化推进综合对策机构的意见强烈。首先1970年7月，根据内阁会议决定，设立了以首相为本部长，从有关行政机关选出50名(其它辅助人员19名)的公害对策本部，并设置了公害对策内阁成员会议。在这个体制下，同年11月，以对公害有关的法律进行根本的整顿为目的，召开了专门审议公害有关法律的“公害国会”，决定了具有广泛且具有划时代内容的14部公害相关法律。

当时的佐藤荣作首相，在1970年的施政方针演说中说“对于快速的产业和技术发展，整个社会环境调整没能充分应对，……发生了种种公害，造成全社会高度紧张……”。在同年11月的公害国会政策演说中提出：“将今后的政策基调定位在‘没有福祉就不增长’这样的理念上。诚然，不是说经济增长是达到福祉的手段吗?但是，由于我国经济增长的速度很高、而且规模急骤扩大，因而力求积极地改善生活环境是必要的”。将公害定位于“国民最关心的事”。特别是在1971年的施政方针演说中，就公害问题讲到：“新设立环境厅，致力于今后重点课题的工作，由环境厅力求对公害行政实行一元化管理，倾全力确保优良的生活环境及国土保护。要开发克服公害的新技术，为国际社会的进步做出贡献”。

设置环境厅对产业公害实行一元化管理

在当时的佐藤首相的强力倡议下，1971年设置了以规划、调整环境政策为基本职能的行政机关—环境厅，将原来分散在各省厅的有关公害行政事务实行一元化的管理，同时行使有关自然保护方面的行政事务。环境厅的设立，使环境质量标准的制订和以前分属于各政府部门分管的工厂污染物排放限值标准得以实统一的管理，但是对法律规定的以外的业务，如防止公害和改善环境的事业，除自然公园事业移交环境厅外，仍然保留在相关省厅。因此，环境厅设立及运作，虽然进一步推进了硫氧化物等造成的大气污染等的产业公害对策，但超越施政范围开展对策其权限受到限制，也可以说在各省厅具有上下级关系的行政机关面前，对环境综合行政产生了大的障碍。

六、企业的努力

企业觉醒

从1955年到1967年左右，企业对污染控制所做的工作，可以说决不是积极的。民间污染控制投资额很少，直到1965年，总计只为297亿日元(占全部民间资本投资的3%)。而且，从1955年到1965年期间，不用说与污染相关的法律，即使对于1967年的《公害对策基本法》、1970年《污染犯罪法》和1972年无过失损害赔偿责任规定的制定和实行，产业界也采取消极立场。

但是，在与受害居民交涉、地方和国家污染控制规定开始实施以及公害败诉等的背景下，企业对公害的意识迅速改变。企业积极地接受社会责任，由企业领导做出决定，开始实施污染对策。

积极的污染控制投资

此后，民间污染控制投资额急增，从1966财政年度到1971财政年度之间，污染控制投资额比上一年增长34%至69%。污染控制投资占总资本投资的比例，1970财政年度已经上升到了约5%、1972财政年度上升到了约6%，达到了其它发达工业国的水平。第一次石油危机后的1975财政年度，污染控制投资额达9600亿日元，占民间资本投资总额的17%，成为企业最优先投资领域之一。

技术人员的作用

企业通过对污染控制进行投资，一方面开发各种难以解决的污染控制技术，以适应严格的排放标准，同时，以原有的热能管理工程师和新设立的污染控制管理者制度为基础，在企业内部将技术人员组织起来，从而形成了企业污染对策的技术基础(参见专栏8)。

专栏8钢铁企业的大气污染控制对策

钢铁企业的大气污染

支撑高速经济增长的基础产业之一的钢铁企业，在经济增长的初级阶段，成为典型的大气污染者之一。在钢铁系列生产设备中，铁矿石在烧结机里被烧结成烧结矿，然后与煤干馏后形成的焦炭同时送入高炉，把还原的生铁用转炉炼成钢，钢坯用加热炉加热、经过轧制得到薄、厚钢板等最终产品。粉碎后的铁矿石、煤炭都含有硫的成分。还有，传统的炼铁厂，由于把大量的煤炭转换后的副产品燃气作为燃料使用。这些都使炼铁厂产生了大量的粉尘、硫氧化物及氮氧化物等大气污染物质。

先进的大气污染控制对策

在今天，对这些大气污染都采取了事前控制，情况得到了大幅度改善。例如，钢铁厂事例报告反映：1987年的硫氧化物排放量，削减到1970年排放量的20%以下。那么，实现这样的效果，是由于哪些因素造成的呢?

对污染控制规定的响应

首要的因素是，根据污染防止条例和法律确定了排放标准和总量控制，特别是与地方政府签订了公害控制协定;改变原料和燃料;安装脱硫、脱硝及除尘装置;与地方政府合作建立废气排放量和硫氧化物排放浓度等的连续监测系统。

推进节能对策

尤其注目的是以1973年的石油危机为契机，推进节能对策。大量使用能源的钢铁企业节能效果突出。在现有企业中，根据旧的热能管理法组织了以热能管理工程师为主体的热能管理者也热能技术者组织，成为推进节能的技术基础。

节能技术适用的顺序为：1.根据热流分析结果，进行计算机控制，改善操作技术使焦炉、烧结机、高炉等的热设备能耗最小;2.采用连铸造技术使工艺简化、连续;3.废热回收利用。例如，在川崎制铁株式会社水岛钢铁厂，组织了以厂长为主任委员、各分厂的领导为委员的能源使用合理化委员会，制定节能目标和对策投资的顺序，推进了整个钢铁厂的节能。结果，与1974年比较，成功地削减了24%以上的能源消耗量。

通过推进节能，在削减了能源成本和提高了产品质量的同时，大气污染物的排放也相应得到了削减。

工厂有效的热能管理

工厂大气污染控制对策的核心是热能管理。有效的热能管理，可能起到：减少单位产品能耗以节约能源费用、减少大气污染物排放量和提高产品质量一举三得的效果。而且，有效的热能管理能提高排烟脱硫装置和除尘装置等污染控制装置的效果。

日本的企业，战后就建立了热能管理活动和热能管理工程师制度。在工厂现场从事热能管理的大量技术人员和熟练工人，有效地推进了日本的空气污染对策，并使他们能用尽可能少的能量制造高质量的产品。

污染控制设备产业的发展

在污染控制装置需求量增大的情况下，不少企业都致力于防止烟尘、硫氧化物排放的电除尘器和排烟脱硫装置的开发、生产，为污染控制设备的制造做出了贡献(参照专栏9)。

专栏9烟气脱硫装置

日本现约有2000台烟气脱硫装置在运行，总计处理烟气量2亿立方米/每小时。世界上所有烟气脱硫设备的烟气处理总量大约为7亿立方米/小时，其中日本、美国及德国约占90%。烟气脱硫技术，是日本能够克服严重的大气污染的中心技术之一。但这种技术的开发，受到严格的硫氧化物排放标准实施以及各种背景的影响。

技术基础

以别子山铜矿烟毒事件为契机，20～30年代，针对拜尔法制硫酸工艺，开发了从烟气中制取硫酸和用氨水洗涤排气的排烟脱硫装置，对解决硫氧化物污染问题做出了贡献。在开始高速经济增长的1955年，东北大学开始研究、开发用日本丰富的矿物资源石灰石，把硫氧化物转变为对环境安全的副产品石膏的石灰石～～石膏法烟气脱硫装置，并在1960年完成。开始以这种技术为基础，开始开发了能够适应严格排放标准的烟气脱硫装置。

副产品等的问题

烟气脱硫装置所需的设备费用高，运行电耗量大，此外，需要何种中和剂和副产品如何综合利用等都是非常重要的问题。在日本，使用丰富的石灰石，产生的副产品石膏，被熟石膏工业和水泥工业利用。例如，一吨含硫4%的煤炭燃烧后的排气，采用石灰石-石膏法排烟脱硫装置处理，生成0.3吨的石膏。然而，石灰和石膏的输送成为大问题。因此，非常重要的是要注意伴随所采用的污染控制技术所带来的资源问题，并据此推荐合适的污染对策。

七、成功的要因

从以上可能看出：由于日本各阶层的努力和反复探索，走出了经济发展和环境保护之间选择两难的困境，取得了控制产业对空气污染的明显效果，主要经验归纳如下：

①防止公害对健康的损害得到国民的一致同意

由于连续发生严重的污染对健康损害事件，通过民众对污染的示威运动和大众传媒，对污染问题的认识迅速提高，使污染问题成为重要的政治问题。在根除污染带来的健康损害方面，形成了全民共识。为此，不论是立法、行政部门，还是企业，都一鼓作气采取相应措施。

②污染者与受害者的关系比较明确

产生严重大气污染的主要原因是沿海联合企业等工厂的建设，其污染者与被害者比较明确，国民也是清楚的，企业有责任来解决问题。在执行对策上达到了全国范围的共识。

③部分地方政府采取了先进的措施

地方政府曾做出了吸引企业的良好姿态，但是，面对严重的公害问题，一些地方政府没有等待国家的行动便率先采取了措施。这些措施成为以后国家最低要求措施的先驱。

④为确保满足国家最低要求整顿相关制度

大气污染控制法明确了国家及地方政府的职责，为确保完成国家最低要求的目标，国家未划分控制区域，而是建立一个保护全体国民健康的制度，切实实行了环境监测。此外，国家还规定企业有责任进行环境污染物的排放测定等的能够切实防止产业公害带来的健康损害制度。进而，在国家能源政策中，也从防止污染的观点推进了低硫化对策。

⑤确定了污染者负担的污染对策费用负担原则

对于污染对策，不用说环境污染的防止费用，包括环境的恢复费、受害者的补偿费用也由污染者全部负担，这已作为日本的污染者负担原则，除用于《公害健康损害补偿法》等的立法之外，也成为灵活推进地方政府与企业签署的公害控制协定中的公害对策的主要因素。

⑥企业采取了相应的组织上和技术上的对策

当初，对污染对策未必是积极的企业，在接受了民众和地方政府的“企业的社会责任”要求后，采取了积极的相应措施，对污染控制进行投资，积极进行对策技术的开发、引进。加之由于国家也采取了金融政策和税制上的措施等原因，不仅有力地支撑高速经济增长所需的高设备投资和技术开发投资，而且，也支援了污染控制投资。

⑦培养了支撑开发、引进技术对策的技术人员

具有相应污染对策技术是必不可少的，所以必须关注相应的工学研究。在硫氧化物削减对策方面，烟气脱硫技术等的技术开发发挥了重要作用。还有，具有丰富经验的热能管理技术工作者团体的存在，使通过锅炉等燃烧管理的污染对策的实施成为可能。在日本，之所以能有这样的技术对策，这与从第二次世界大战前技术研究开发传统和第二次世界大战后的培养造就的众多技术人员分不开的。