中电联秘书长王志轩译：日本的大气污染控制经验（图表）

自去年以来，全国大范围出现的雾霾天气引起了包括电力行业在内的各界人士的高度关注。在我国迈向全面工业化的进程中，如何有效保护生态环境，做到清洁、高效、绿色发展，国内一些有识之士开始潜心研究已经完成工业化初级阶段国家的大气污染防控经验，以他山之石来为我所用。中国电力企业联合会秘书长王志轩就是其中之一。在偶然间看到由“日本大气污染教训研讨委员会”所著的《日本的大气污染控制经验》一书后，王志轩深受触动、启发，认为对于当前我国防治大气污染，具有重要的借鉴意义，并利用业余时间完成了对该书的中文翻译。

译者的话

近来，我国不断出现的大范围雾霾天严重影响着人们的生活质量，已成为政治、经济、社会领域的重大事件，从百姓到国家最高领导人，从普通人到专业工作者，从民众到政府……都在高度关注雾霾天的影响，一时间，舆情沸腾、民情激昂、专家献策、政府推进，一场人与雾霾的大战开始上演。然而，面对这场长期而艰巨的雾霾之战，仅仅靠决心、激情是不够的，必须以清醒的头脑，务实的作风，集全人类在发展过程中与污染作斗争的经验为我所用，才能战胜雾霾，恢复蓝天。

日本，作为一个在第二次世界大战以后快速发展起来的工业化国家，在经济取得成功的过程中，也产生过不少的负面环境问题，也曾经发生过世界著名的污染事件，此后，较好、较快地解决了严重的污染环境问题，成为工业化国家在环境保护方面的典范之一。1997年3月，“日本公害健康补偿预防协会”出版发行了由“日本大气污染教训研讨委员会”所著的《日本的大气污染控制经验》一书，此书总结了从明治时代、第二次世界大战到第一次石油危机(1973年)期间、1974年以后的20年间以及1993年以后的各个阶段，日本进行大气污染控制的历史，从经济、政策、科技的角度，从政府、企业、民众等主体的努力方面进行了全面评价。

要汲取一个国家治理污染的经验和教训为我所用，合理的做法是全面而系统地了解其国情、背景下的经验教训，并认真加以分析，结合我国国情加以应用。如果脱离了国情、不考虑时机，照搬经验或断章取义其中一角，轻者南桔北枳，重者邯郸学步。

1998年，作为著者之一的东京电力公司小林料先生将日本原版的《日本的大气污染控制经验》一书赠予我，后经我与他的共同努力，版权方同意不收版权费，由我翻译成中文在中国出版。

本书自2000年7月出版后已经13年了，这期间国际金融危机席卷全球，我国经济仍然保持了持续快速发展，经济总量跃世界第二位;但我国的环境保护在这场大考中并没有交出令人满意的答卷——尽管我国从上世纪70年代开始就为污染控制进行了近半个世纪的斗争，也积累了丰富的经验，但环境污染问题越来越凸显，中国的雾霾天由渐变到突变，成为以北京雾霾天持续多发为标志的全国性污染问题;地面水、地下水的污染事件也不时由媒体报出。

这不禁引发我们深入思考：我们的环境政策和措施为什么没有达到很好的效果?为什么我们未能采取更有效的措施避免严重污染?为什么我们没有发挥好发展中国家的后发优势?

他山之石可以攻玉。回顾发达国家的治污经验，当我们热议英国是如何从伦敦烟雾事件中走出来、美国是如何解决洛杉矶光化学烟雾事件的时候，日本防治大气污染的经验教训更值得我们借鉴。今天，当我重读这本约10万字书时，又一次深刻体会到，书中所述的日本曾经出现的环境问题以及对问题的分析，可以不加改动地用到对当前我国的环境问题的评价上，所以，在一定程度上，这本书就像一面镜子，可以为我国的环境措施和政策制订起到借鉴作用。

前 言

“可持续发展”的概念，是由环境与发展世界委员会(勃兰特委员会)于1987年在《我们共同的未来(Our Common Future)》报告中提出的。此后，在全世界对全球环境问题日益关心的背景下，1992年，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议(全球首脑会议)上，“可持续发展”理念成为国际社会共同的政策理念。可持续发展，系指满足当前需要而又不削弱后代人满足其需求之能力的发展，而 “无污染的经济发展”只是为实现可持续发展的第一步，而决不是终极目标。

在全球首脑会议上，制定了实现可持续发展的行动计划——《21世纪议程》，世界各国据此开展了各种各样的工作。但是，发达国家存在着财政赤字、经济不景气、失业率增大以及在国际上的地域纠纷等问题，发展中国家优先的任务是工业化和追求改善物质生活水平，造成许多国家的环境保护滞后，因此，面对可持续发展问题上的工作，包括发达国家和发展中国家在内的的全世界范围并没有充分开展。

正在快速实现工业化进程的国家，包括被看作是21世纪世界经济发展中心的亚洲一些国家，已经引起世界注目。这些国家都面临着从传统型的污染到全球环境等各种各样的环境问题，特别是这些国家的城市大气污染水平与日本最严重时期相当。如果各国能够把包括日本在内的发达国家在环境对策方面的成功经验和失败教训加以合理利用的话，应该能够避免发生像日本已经历的水俣病和四日市哮喘等那样悲惨的污染问题。另外，有效利用后发者的有利条件，这些国家应该能够用比先行者更少的对策成本和社会成本防止污染和由其带来的健康危害。

本书总结了迄今为止21世纪的现状，重新回顾了日本的污染教训。我们希望，通过回顾我们自己的历史，使之能够对世界各国，尤其是亚洲和其他洲的迅速工业化的国家有所帮助。日本具有教训的污染涉及到大气污染、水质污染、土壤污染等多方面，本书以大气污染作为焦点分析对象，是因为经济发展是通过能源需求的增大等来实现的，而最直接的、显著的表观污染就是大气污染。

从对日本污染教训进行宣传这点来看，本书可以说是在全球首脑会议召开前的1991年由全球环境和经济研究会发表的报告《日本的公害教训——不考虑环境的经济带来的不经济后果》的续篇，或者可以说是其“大气污染版”。在前著中，表明了这样的观点：在污染发生前就采取预防措施，要比污染发生后再采取的对策更为经济;并强调了在开发的初期阶段采取污染预防对策的重要性。而本书不只从经济视角考察日本的大气污染教训，还对政策、科学技术以及日本政府、企业、国民等全体所做的努力、获得的成功和不足进行坦率的评论，从而尽可能地向包括发展中国家在内的世界各国提供借鉴。

第一章 日本的大气污染教训与世界

一、21世纪世界环境问题展望

工业化与环境问题

20世纪后半叶，是全世界工业飞速扩张的时代，包括日本在内的发达国家的发展尤其突出，同时，紧追其后的发展中国家也取得了丰硕成果。特别是亚洲各国，1980年以来，经济发展以每年约10%的速度高速增长。但是，也有一些国家未能乘上工业化的浪潮发展，仍陷于贫困、饥饿和战争的混乱之中。

以工业为主导的经济发展，给各国国民生活水平带来提高的同时，也产生了一些负面问题：首先，工业生产规模的扩大，消耗了大量的资源、能源，并产生了环境污染;其次，随着大规模的工业开发，改变了自然环境，使生态系统被破坏的危险日益增高;再次，进一步扩大了城市地区(从工业发展中受惠较多)与农村地区(受惠较少)之间的收入差别;还有，由于大量人口迁入富裕的城市中心地带，汽车化急速发展，但改善环境所需的基础设施的建设滞后。

21世纪的课题——面向可持续发展的挑战

21世纪的世界将充满全球环境问题。人类必须克服其自身造成的人口膨胀、粮食缺乏、资源与能源消耗等问题，应按照《里约宣言》中所重申的“各国负有共同但又有区别的责任”的原则，来解决人类共同的全球环境问题。

在发展中国家，实施经济发展政策以满足实现富裕生活的国民愿望是一个紧迫的任务，但是，必须同步解决诸如污染控制、自然保护等区域性问题以及采取相应对策来处理全球环境等各种问题。能否达到这样的目的，成为“可持续发展”的核心课题。

“压缩型工业化”的弊端和日本的教训

自从英国工业革命开始以来，欧美各国已有了二百多年的工业化历史。而日本的工业化历史，只有明治维新以来的100余年。可是，亚洲的经济发展异常迅速，其真正意义上的工业化历史甚至更短，仅为30～40年。这些国家试图在短期内逾越欧美各国在探索中所走过的漫长发展路程。这使得它们既有受益于先行者的经验而形成的“后发者的优势”条件，同时，也受到在“压缩型工业化”(即在短期间内急速地有时是不完全地实现工业化)的过程中出现的各种弊端考验。

第二次世界大战后，从50年代中期到70年初，日本经济取得了年增长率达10%左右的高速发展，成功地一举扩大了落后于欧美各国的工业生产。但是，伴随着高速的工业化，也产生了不少负面问题，其中之一便是大气污染和其它形式的污染。因此，这段时期日本处理污染的实际经验以及克服它们的方法，不仅对正在实现工业化的大多数发展中国家和新兴工业国家有益，而且对那些从计划经济向市场经济转轨的国家也富有启发意义。

二、日本大气污染控制经验

日本大气污染对策是成功的吗

日本污染问题的产生，与欧美各国相比，主要是把工业化的过程压缩在短期内实现的结果，环境恶化和损害的速度很快，不过，问题产生后采取应对措施的速度也很快。

1977年，OECD的总结报告《日本的经验——环境政策成功了吗?》曾简要总结出如下结论：“日本取得了许多防止污染战斗的胜利，但还没有取得提高环境质量战争的胜利。”从那以后，人们往往习惯于摘取这一结论的前半部分，评价日本是污染对策先进国。

但是，日本究竟是何种意义上的污染对策先进国家呢?OECD的报告发表已经过去了20年，我们应从现在的角度充分认识这个问题。即我们应该围绕全球环境问题及国际环境形势，依据在1993年制定的日本《环境基本法》及在法律基础上展开的环境政策，依据全球首脑会议以及《21世纪议程》的基础上修订的环境政策，来进行充分认识。而且，实际上，在OECD的报告书中，谈到污染问题时也指出：“取得巨大成功的只是一些采取应急对策并加以实施的领域”、“在有些领域对策进展较快，而在另一些领域相对迟缓，形成这种反差状态，是日本政策的特色”，根本没有认为日本的污染防治对策是完全成功的。

此后，1994年OECD的报告书《日本的环境政策——成果与课题》(日本环境保护成果审查报告书)中，谈到日本大气环境保护对策时指出：“日本在过去二十年间，通过各级政府和工业界等方面的通力合作，在减少二氧化硫、氮氧化物及一氧化碳排放方面取得了显著的成果”;另一方面又认为“现在遗留的大气污染问题是二氧化氮、光化学氧化剂、悬浮颗粒物以及有害物质等”。同时要求制定满足环境质量标准的战略对策、探讨对有毒的大气污染物质的监测问题、考虑大气污染物质可能影响其他环境介质的预防对策、综合环境因素的运输政策等等。这个报告书与1977年的报告书类似，其前半部分，是对日本环境政策成功部分的评价，但后半部分中的叙述中仍然提出：即使在今天的日本，环境政策尚没有取得完全的成功。

日本大气污染对策史概要

日本的大气污染对策体系究竟是什么样的呢?第二次世界大战以后，大致可划分为两个时期进行考察。

前一时期，是指从1955年左右开始至1973年，发生在第一次石油危机时的经济高速发展期。从上世纪50年代后半期到60年代前半期，由于在沿海大规模建设联合企业，致使能源政策由煤炭向石油转移。这也造成大气污染类型由烟尘型为主转变为硫氧化物型为主。这一时期，作为紧急对应严重的大气污染及随之产生的对健康严重损害的措施，日本做了大量工作，国家实施了积极有效的对策。比如，政府制定规则，指导工业界引进低硫原油，规划和引进重油脱硫装置、引导民间革新和投资于排烟脱硫装置等的污染管理技术，使工业发展造成的大气污染在短期内得到较大改善。尽管当时缺乏关于污染问题的科学信息，这期间的努力是在反复试验不断探索中进行的，但所幸的是这些努力获得了成果。在经济上没有受到严重影响的情况下，成功地实施了对粉尘和硫氧化物为主要对象的工业污染对策。最终实现了OECD报告书所说的“在污染防治战争中取得胜利”。

后一时期，是1974年以后，汽车排气叠加在众多工厂、作业场所的排放之上，以氮氧化物等为主的城市生活型大气污染成为大气污染控制对策的主要对象。这一时期仍沿袭了前期针对固定污染源采取的对策，通过制定每辆汽车的排气标准(单个排放源限制)、开发汽油车的排放气体控制对策技术等措施获得了成功。在这一时期，正好由于石油危机后的能源价格上扬，促进了节能对策，加快了工业结构从重工业为主向机械组装、信息等工业方向的转化，其结果是削减了工业部门的大气污染物排放。但是，在交通部门，与物流和土地利用有关的对策尚无进展，这一领域中污染状况的改善并不能令人满意。对城市交通需求的管理上，尽管欧美各国和部分新兴工业国家，均采用了交通限制、经济手段、土地利用规定等空间规划手段，但日本在大气污染对策中还没有采用这些手段。

日本体系的有效性和局限性

日本政府对工业界制定了严格而直接的排放标准，导致了工业界为满足这些标准而拼命开发技术，其结果是形成了有效地减少前期工业污染的成功对策体系。但是，这种在前期是成功的对策体系，在处理后期的城市生活型空气污染方面却收效不大。

在前期阶段，建立了污染对策体系，包括：①依据“公害国会”修订的《公害对策基本法》，针对工业界制定污染物排放控制标准;②为恢复环境、补偿损害和控制污染的目的，对工业污染源收费，形成了具有日本特色的污染者负担原则;③设置环境厅作为一元化的行政部门，依据上述法律和原则赋予其环境方面的规划、立项、执行的责任和权力。

但是，对于后期的城市生活型污染来说，污染源不仅仅是工厂、作业场所，此时污染源已扩展到与运输、产品配送以及人们日常使用的汽车等相关的场所。不像工业污染那样，受害者和加害者具有明确的对应关系，而新的城市生活型污染的界限很难划清，所有企业和个人都有责任，因而，如何针对这些问题采取对策，国家和民众很难达成一致意见。

城市生活型污染与现代社会经济体系和生活方式密切相关，我们不能像过去对待工业污染时那样，简单地采取对付固定源和汽车生产厂家的对策来解决问题。我们需要新的污染对策体系，即①不仅仅对工厂、作业场所和汽车生产厂采取直接的限制，而且应当制定国家、地方政府一级的交通法规、城市规划等措施，并通过企业和国民自发的、积极努力等综合措施来解决污染问题;②增强污染者负担的观念，应该认识到普通国民也会在其日常生活中造成对环境的污染，从环境是公共财产这一观点看，应当运用收取环境使用费等经济手段;③需要有一个行政部门，授予其统一规划、立项、执行的责任和权力来实现上述任务。

环境政策体系的改革

在日本，1993年《公害对策基本法》发展成为《环境基本法》，其环境政策的基本思路发生了重大转变。不仅是城市生活型的大气污染和水质污染问题，还有其它领域，如废弃物、化学物质引起的对环境损害的风险问题、自然及生态系统的保护问题、生物多样性和全球变暖等问题，都是《环境基本法》和基于该法的环境基本计划的基本目标。这部法律把环境作为一个整体来考虑，要求在“循环”、“共生”、“参与”及“国际合作”四项原则下，使社会经济活动最大程度地减少对环境造成的负荷。

但是，目前具体的对策体系内容还是以《公害对策基本法》时期—即与产业污染进行斗争为主战场时期形成的对策内容为主。为了有效地与日本所面临的国内环境问题和全球环境问题做斗争，我们必须促使人们转变环境观念，形成国民对环境的一致意见，调整并形成降低环境负荷的新的政策措施。

曾面对并克服了工业污染的日本，获得了“污染对策先进国”的评价。如今，为克服所面临的环境问题，改革迄今为止的环境政策体系尤为必要。克服了工业污染的日本，在全球环境问题的时代是否也能够赢得“污染对策先进国”的评价，是否能够完成政策改革，使“环境立国”名副其实，有待证明。