中电联秘书长王志轩译：日本的大气污染控制经验（图表）

第三章 污染损害健康问题的产生及其补偿

一、污染对健康的损害—空气污染问题的起点

在回顾日本大气污染问题时，不能忘记曾发生过诸多悲惨的健康损害问题这一事实。在谈论日本污染对策的“成功”之前，必须先注意此前曾引起众多人健康受损这一“失败”之处。

日本企业对战后经济的复兴与高速发展做出了贡献，国家的工业政策和金融政策从经济发展的角度看是成功的。但是从众多人的健康受到损害这一点看，就是一种未能将环境污染这种外部不经济性内在化的“市场失灵”; 另外，从防止健康损害发生的污染防止政策体系未能建立和实施这一点看，是工业布局政策及污染防止政策的“政策失灵”。

在此，从健康损害的发生及作为事后补偿受害者措施的观点出发，拟对日本大气污染对策的历史进行概括。

健康损害频频发生

从高速经济增长初期起，在全国各主要工业城市的居民当中，发生了被认为是大气污染引发的呼吸器官障碍现象。如果收集大气污染最为严重的1955年至1965年有关情况的记录则可以发现，当时有些地方因硫氧化物和粉尘造成的大气污染竟使能见度降至30～50米，汽车大白天都开着灯行驶，有时空气中弥漫着硫氧化物的刺鼻气味。

在如此严重的大气污染环境中生活的许多居民，都反映患有各种呼吸器官疾病，在大气污染严重地区，该病的发病率为非污染区的2～3倍甚至更高。在这种情况下，通过受到大气污染引起疾病痛苦的居民诉说，使那些还没有切身体会的人们了解到这个问题，并通过做工作纠正当地社会中对污染受害者的偏见和不公平待遇，逐渐实现了民众团结。具体的大规模的受害者行动，便是1967年9月提起诉讼的四日市污染诉讼，通过此次诉讼活动，把悲惨的大气污染受害者的真实情况公诸于天下(参考专栏3)。

专栏3 发生于四日市的大气污染及其受害者

出现了哮喘患者

三重县四日市，在1960年时人口约二十万，工业产值在全国556个城市中位居第十二，占日本石油化学工业产值的四分之一。从1960年左右起，大规模的石油联合企业开始投产，联合企业投产后的第二年(即1961年)，企业邻近地区的有些居民抱怨出现了类似哮喘病的症状，到1963年6月人们的抱怨显著增多，此后不久，取名为“四日市哮喘”的哮喘病引起人们的广泛关注。“四日市哮喘”，包括后来在公害健康损害补偿制度中规定的慢性支气管炎、支气管哮喘、肺气肿等，在各种症状中，确认呼吸困难等症状与二氧化硫浓度的高低具有相关性。

四日市的大气污染状况

继盐浜地区的联合企业投产(1960年)，到午起地区的联合企业开工投产的1963～1964年，四日市的大气污染达到最为严重的状态。当时在四日市所使用的重油硫含量在3%左右，年硫氧化物排放量约为13～14万吨(以SO2计)。1964年，矶津地区SO2一小时平均浓度值超过0.5ppm情况占总测定时间的3%，有时甚至超过1ppm，超现行环境质量标准0.1ppm的十倍，甚至还出现过超过仪器量程上限2.5ppm，竟把仪器指针振掉的情况。该地区1964年的SO2年平均浓度值为0.075ppm，大致相当于现行环境质量标准的近四倍。

损害的实际情况

1970年之前还没有关于实际损害情况的统计数据，但是上世纪60年代就有国民对身体症状提出投诉的，也有居民要求搬家和迁学，特别是联合企业附近的学校已经由于恶臭而防碍上课，达到了即使在夏天也不能打开窗户的程度。

根据有了补偿措施的1970年以后的统计，在四日市认定的患者总人数为1738名，最高峰时认定的患者数为1140名。1988年解除指定地区后，未进行过重新认定，1995年的认定患者数是674名。

二、众多的大气污染诉讼

以民事纠份来处理污染诉讼

由于大气污染造成的伤害是人为的，所以与一般的民事纠纷一样，受害者基于引起大气污染者民法上的不法行为，通过民事诉讼途径开始提出了赔偿请求。但是，通过民事诉讼途径请求损害赔偿时，受害者必须举证伤害的发生、加害行为与损害事实之间的因果关系、加害者的故意与过失，以及受害者的权利或利益受到非法侵害的证据等。可是由于在大气污染等污染诉讼中，科学地证明环境污染行为与健康损害的因果关系相当困难，同时在很多时候诉讼中不可缺少的数据往往掌握在作为被告的企业手中，原告没有数据。正因为这种举证方面的困难和受害者处于不利地位等因素，走向法庭判决的道路是漫长而又艰苦的。

为解决上述问题对司法的制约，法学上从当事人地位平等这一原则出发，出现了不少在审判过程中减轻受害者举证责任的判例和观点。另外，作为科学对策，四日市污染诉讼案的原告方，列举出三重大学吉田克已教授等接受四日市地区大气污染对策协议会委托所进行的流行病学调查结果，证明了大气污染与呼吸器官疾病的发病率之间的确凿的相关性，在大气污染民事审判方面做出了划时代的努力(参照专栏4)。

专栏4 流行病学调查

流行病学定义

流行病学，也就是流行病研究，是以人的群体为对象，从宿主、病因、环境等方面总括起来研究人体健康及产生异常的原因。该学术领域关心的是促进健康，预防疾病。临床医学是以个体患者为对象研究诊断与治疗方法，流行病学则是以包括健康人在内的群体为对象，主要研究疾病的预防方法。

流行病学调查

流行病学调查是用科学的手段，研究大气污染及其对健康影响的因果关系。日本早期很有名的调查事例，是以四日市(污染地区)和津市(对照地区)的买保险者为对象进行的大规模受诊率调查。此调查表明，受污染地区50岁以上年龄层哮喘病受诊率超过对照地区的四～五倍，同时，还发现在四日市市内大气中的硫氧化物浓度和受诊率之间具有很高的相关性(暴露、反应关系)。在大气污染急剧恶化的60年代，发现污染对生命体有高度影响，并且由许多事例能够建立比较明确的因果关系。

病因学调查的意义

对于四日市污染问题，三重县立大学的吉田克已教授与四日市共同进行了污染调查和以流行病学为基础的健康影响调查，该项调查是对大气污染与健康影响的关系进行系统、连续调查的先驱。同时，吉田教授在1967年的四日市污染诉讼中，基于多年以流行病学为基础的调查，作了二氧化硫与健康影响因果关系的证言。根据流行病学调查等结果，促成了法律承认的因果关系的最初判决。我们不应当忘记，科学工作者所进行的实实在在的流行病学调查，成为对大气公害健康受害者的救济和推动大气污染防治对策的重要基础。

四日市审判的判决——认定企业的过错责任

基于已经清楚了因果关系的流行病学调查，1972年7月做出了四日市污染判决，驳回了被告企业提出的已采取当时最新的技术措施防止污染的这一主张。并强调，企业如果排放可能危及人体和生命的污染物，必须不计经济费用，采用世界上最先进的技术和知识进行预防，否则就难免形成过错。

三、国家对受害者补偿制度的确立

污染损害的无过错损害赔偿责任制度

四日市大气污染诉讼的判决，无疑对健康受害者赔偿方面起到了重要作用，但由于存在已述及的原因，司法判决本身并没有给受害者迅速赔偿提供光明的前景。有鉴于此，日本在1972年采取了法律措施，颁布了《大气污染防止法和水质污浊防止法的局部修正法律》。这部法律规定了：即使损害造成者不是故意或者无过错，由于环境污染行为而发生受害者超出忍受极限的损害时，也应负担损害赔偿责任。

公害健康损害补偿法的出台

虽然引入了与污染有关的无过错损害赔偿责任制度，但受害者仍须采取诉讼手段，况且前述修正法对此前发生的公害健康损害并无溯及力。于是，作为民法上的损害赔偿制度的补充，《公害健康损害补偿法》于1973年6月出台，彻底完善了受害者补偿制度的法律。这部法律随着相关内阁条例的颁布，于同年9月1日正式实施。这项法律的制定是基于这样一种考虑：它不仅有利于热切盼望获得赔偿的受害者，而且对因污染频发使生产活动受到影响的产业界建立某种保险制度。

受害者的认定和补偿

在《公害健康损害补偿法》中，认定受害者有制度性的规定，即先指定大气污染显著且在其影响下疾病多发的地区(指定地区)，在该地区住所或工作场所暴露在大气污染下超过一定时间(暴露条件)的人，如果患上慢性支气管炎、支气管哮喘、哮喘性支气管炎及肺气肿以及并发症(指定疾病)，则认为这些人的疾病与大气污染之间有因果关系。

中央公害对策审议会的一个报告把“指定地区”定义为“大气污染显著，导致广泛地爆发疾病”的地区。例如：大气污染程度为二氧化硫年平均值0.05ppm以上，疾病的发病率大致是自然发病率的2～3倍以上时为典型例子。

根据补偿法，由地方行政长官认定的健康受害者，除负担其医疗费以外，还要补偿他们由于污染相关的疾病所造成的其它利益损失。此外，还决定，为了帮助被认定者恢复、保持和改善因特定疾病而造成的健康损失，实行一些与污染相关的健康和福利活动是非常重要的。

补偿费用的负担

实施健康损害补偿制度所需的费用，根据大气污染物的排放率来确定，工厂、作业场等固定发生源和汽车等移动发生源之间的费用分担比例，在大气污染物中，考虑了全国硫氧化物和氮氧化物情况，确定为8∶2。固定发生源所负担的8成补偿费用，由全国一定规模以上的工厂、作业场分摊。各个工厂、作业场的分担比例，以硫氧化物为指标，根据其排放量的大小来确定。

根据本制度确定的指定地区，到1978年由开始时的十二个增加到四十一个，1988年认定患者人数达到了10万人，每年补偿费的给付总额在一定时期超过了千亿日元。