中电联秘书长王志轩译：日本的大气污染控制经验（图表）

四、从补偿制度向预防制度发展

污染形式的变化与制度修正

公害健康损害补偿制度实施以后，大气污染防止对策获得了进展，本制度的主要目标二氧化硫引起的大气污染有了显著改善，绝大部分地区达到了环境质量标准，但与此相比，氮氧化物和悬浮颗粒物的达标率低，大气污染改善趋缓。据连续监测站对污染物年平均浓度的监测结果，自1973年到1987年间，大气中二氧化硫浓度由0.030ppm变为0.010ppm，二氧化氮浓度由0.025ppm变为0.028ppm、悬浮颗粒物浓度由0.059mg/m3变为0.041mg/m3。

另外，关于认定患者，自1978年最后一次确定指定地区以来，大约每年新认定9千人，解除认定6千人，年净增3千人。

鉴于以上情况， 1983年在中央公害对策审议会上，开始探讨如何针对大气污染形势的新变化改变这一制度。

1986年4月，审议会下设立的专家委员会的一项报告中认为：“不能否定现在大气污染总体上对慢性阻塞性肺疾病的发展产生某些影响的可能性。1955年至1975年期间，在日本大气污染水平较严重的部分地区，慢性阻塞性肺疾病的发病率高于其它地区，但是，现在的这种疾病不像过去那样主要是由空气污染引起的。中央公害对策审议会采纳了专家委员会的报告，并于1986年10月提出了一份总结报告，其容包括：①解除此前确定的指定地区;②继续支付已认定患者的补偿费;③推进综合性的环境保健措施。

指定地区的解除

1987年修正了《公害健康损害补偿法》，第二年3月取消了与大气污染有关的全部指定地区。

由于指定地区的解除，始于1974年的重新认定工作历时14年后，于1988年宣告结束。解除指定地区时认定的患者总数大约是11万人，整个14年期间被认定的患者总数约达到了18万人。

已认定患者的继续补偿

对原来制度下指定地区已认定的患者，只要是他们患指定的疾病，则继续得到补偿。到1995财政年底，认定患者人数约有74000人，该年度所支付的补偿金额为869亿日元。另外，从实施公害健康损害赔偿制度到1995年底为止，累积补偿金额达到了16600亿日元(图3-1)。

从个别患者补偿到以地区为对象的健康损害预防的转变

虽然解除指定地区后不再重新认定患者，但基于“不能否认现在的大气污染总体上对慢性闭塞性肺疾病的发展产生某些影响的可能性”这一判断，开始加强和推动预防发生与空气污染相关的健康损害事件的措施，包括预防健康损害的活动、推动大气污染对健康影响的调查与研究、建立环境保健监督系统等。

实施健康损害预防事业所必要的经费，来自于运行大气污染物排放设施的事业者和从事大气污染有关事业的人缴纳的费用，以及政府出资构成的基金(500亿日元)的收益来筹措，这项基金积累于1988财年至1994财年之间。这些活动是根据“公害健康损害补偿等有关的法律(修正法)”，由“公害健康损害补偿预防协会”(原“公害健康损害补偿协会”)具体完成的。

从公害健康损害者的补偿得到的教训

出现大批由于大气污染造成的受害者，是未能将环境对策在经济系统中内部化的“市场失灵”与“政策失灵”，这种失灵在任何国家都不应重演。

在日本，面对产生的空气污染受害者，通过受害者运动和事后补偿判决等的手段，最终在工业界的配合下实施了严厉的大气污染控制措施;另外，根据《公害对策基本法》(现为《环境基本法》)，在“保护并保持人体健康”的理念下，制定了对空气污染防患于未然的大气环境质量标准和各种管理框架。此外，根据对损害者进行赔偿的判决，在工业界的配合下创立了法律上的公害健康损害补偿制度。

为使今后不再发生由大气污染引起的健康损害，要经常关注大气污染状况的变化，并且有必要长期开展大气污染物对人体健康影响的各种调查与研究，其中需要调查的一个领域就是氮氧化物和其它物质对人体组织的影响。因为很多国家的空气污染状况和社会、文化背景是不同的，这种调查研究不能仅仅停留在国内的层次上，而应进行国际性的比较研究方法。为此，建立一种交换信息和发现机制是非常重要的。

第四章 克服产业公害造成的大气污染——各阶层的作用及成果

一、各阶层多样化工作的成果

日本在治理严重的产业公害以及对健康损害采取措施方面取得了成功，它主要体现在迅速的降低了硫氧化物的污染。这被称之为日本“污染对策的成功”。

但是，对成功起主要作用的因素是，经过反复试验和不断摸索，逐渐走出了保护环境与追求利润及经济繁荣二者之间的困境;也包括了以受害者为中心的民众运动、保护当地民众健康的地方政府的先驱性努力、国家对策系统—虽然实施的时机稍迟—的加强以及企业对策技术的开发和引进等。

本章将概括地评述上述各方面的作用，以揭示日本控制硫氧化物一类的大气污染物的过程。

二、民众运动的作用

针对于个别污染问题，展开了民众运动

在经济高速增长期，发生了大量空气和水质污染这类问题，造成了许多受害者，使得污染问题成为很大的社会问题。这不只限于受到极大伤害的人们，而且也影响到一般国民，即影响所谓的“人的能力”。这已成为推进对策的主要原动力，人们逐渐认识到，为进行更适合的产业活动，政府必须制定一些规则。

在日本，以防止污染为目的最初制定的法律是《有关公共用水域的水质保护法》(1958年)及《关于工厂排水控制法》(1958年)。这些法律的制定，起因于1958年在江户川由于造纸厂的排水，发生了渔民和工厂之间围绕渔业损害的冲突事件。

三岛、沼津反对建设联合企业的运动

50年代初期在横浜等地，曾有过近百名居民签名向政府递交防止大气污染请愿书的运动。然而，在三岛、沼津发起的从1963年一直持续到第二年的反对建设联合企业的运动，值得特别书写。

在三岛、沼津地区，曾被规划为石油化学联合企业工业特区。当时的大气污染法规(《煤烟排放控制法》(1962年))中，对于已经发生显著大气污染的特殊地区作为限制对象地区，而对新建联合企业选址没有任何规定。在最优先考虑吸引联合企业的许多地方政府中，担心产生大气污染的三岛市组织了一个含有地方高校教师的调查团，根据文献及联合企业计划书进行了有无污染的确认研究。调查团使用鲤鱼形风标来测量风向(后来成为很有名的方法)，指出了建设联合企业存在的问题。在已发生严重的四日市污染背景下，广大市民非常关心，超过了以前农渔民对企业污染纠纷的范围，使三岛市、沼津市及清水町的地方议会也做出了反对建设联合企业的决议。最终使联合企业的计划被迫中止。

建立沿海联合企业曾是经济高速增长政策的主要支柱。由于污染问题而使联合企业不能继续建立，对国家、产业界及地方政府形成了很大的冲击。由此，政府对于污染问题有了积极响应。

污染受害者运动的展开

实际中也发生了受大气污染伤害的居民运用法律手段的运动，一个典型实例就是四日市公害审判， 它是于1967年由居民一方提起诉讼，1972年居民一方胜诉(1972年)而告终。

在推进公害审判的过程中，各地区建立的受害者团体，在《公害健康损害补偿法》颁布前后，在全国进行了联络，他们活跃的活动，对环境保护的国民舆论和行政管理形成了重要影响。进一步，通过审判，大气污染的实际状况在国民面前鲜明化，这也对形成国民一致的意见――为防止健康损害，企业、国家、地方政府应该采取措施――发挥了重要作用。

统一的国民意见的形成

国家及地方政府颁布、实施污染对策，必须要考虑国民及居民的强烈愿望，这是因为，吸取国民和民众要求而形成的政策，既是政治行为也是行政行为。如1970年出现了“公害呼救”等全国范围的反公害运动，这一年又召开了“公害国会”等，成为了清一色有关公害问题的一年。公害问题，成为新闻界、报界最关心的事，不仅连日在报纸上出现，电视、广播、杂志也大张旗鼓宣传。在这样背景下，又随着光化学烟雾等新公害现象的发生出现了很多受害者，以及怀疑由汽车排气而发生的铅中毒(后被诊断为并非铅中毒)等问题，对国民造成了很大的冲击。另外，民众向地方政府就公害相关的投诉事件数也不断增多：从1966年的约2万件增加到1970年约6万3千件，增加了3倍之多。就是否赞成经济继续高速增长的舆论趋势，由NHK广播舆论研究所进行了汇集，情况如图所示。(图4-1)。

1969年4月，比当时更高的速度持续增长(希望;不希望)

1974年9月，到目前为止的经济增长今后若继续下去，对国民生活来说(希望;不希望)

1972年7月，今后，日本的经济增长以怎样的速度为好

(比现在更高的速度增长;没必要，应缓慢些)

1973年7月，照这样持续下去的经济增长好吗?(持续为好;不好)

引自《环境厅十年史》(1981年，环境厅)

对于接连不断的环境污染威胁，民众的示威运动也逐步地变为有组织的运动，并形成全国性的联系网络。在此背景下，国民形成了应该将污染对策与经济增长同步、甚至优先考虑的统一意见。

日本民众运动的作用

在日本，与污染问题有密切关系的民众运动，是促进地方政府，国家及企业努力防止污染的原动力。从悲惨的受害中得到教训的民众运动，呼喊出众人的共同心声，且凝聚了巨大力量。

如今，源于这种公害示威运动的国民运动，正延伸到公害地区的再生及再利用等更广泛的范围。