中电联秘书长王志轩译：日本的大气污染控制经验（图表）

三、地方政府的先驱作用

要开发，还是要环境——地方政府直接面对的问题

地方政府对经济高速增长的强烈愿望，导致了一系列招商优惠条例的制定，开展了为获得新产业城市或工业特区的游说战等。但是，为了招商所进行的前期投资给地方财政形成很大压力等，往往在所期待的效果出现之前，严重的公害问题就发生了，由此，地方政府成为民众批评和运动的众矢之的。

一部分地方政府的先驱工作

在大阪市及东京市，从战前就开始进行降尘的测定。此外，在神奈川县、札幌市等也从1955年前后独自开始降尘等的测定和调查。再有，许多地方也制定了污染控制条例，如1949年日本的第一个条例：《东京都工厂公害控制条例》;1950年制定的《大阪府事业场公害控制条例》;1951年制定的《神奈川事业场公害控制条例》;1955年制定的《福冈县公害控制条例》和1955年制定的《东京都烟尘防止条例》等。

但是，这些条例只是规定了建设有可能产生大气污染的工厂的申报手续，而不是按定量标准实施排放限制，民众对此怨声不断。我们必须承认这样的事实：地方政府在污染管理上率先采取了主动措施，但是还没有取得实质性的效果，环境污染还在蔓延。另一方面，国家也尚未提出有效对策。

国家制度与地方政府的地方性制度

1960年左右，东京、阪神、北九州等地的大气污染非常突出，已成为全国注目的问题。国家发觉事态的严重性，开始制定以防止公害为直接目的的法律。

1962年，有关大气污染的最初法律《煤烟控制有关法律》出台。但是，该法律与地方政府已生效的条例有冲突，为此，1963年又对法律进行了修正。明确了由国家颁布有关煤烟发生设施条例，而地方政府有权制定煤烟发生设施以外的设施条例。其后，地方政府制定了具有更加广泛和强化内容的公害控制条例，这对国家公害控制实施起到了先导作用。

1969年修正了《东京都工厂公害控制条例》，并更名为《东京都公害控制条例》，其中，除了工厂或设施的申报制度之外，还包含有关制定排放标准和防治公害规划的规定。而且，二三年后，神奈川县等几个地方政府的公害控制条例中引入了实质性的总量规定标准。此后，总量控制规定作为一种有效的限制公害的方法被国家法律采纳。

公害防止协定与技术方面的指导

地方政府在公害防止条例制定以外，也精心创造并推进了各种污染控制对策。与企业间缔结公害防止协定就是其中之一(参考专栏5)。这种发源于日本的方法，是对法律、条例规定的补充完善，作为一项重要的防止公害的模式在地方政府间被广泛应用。公害防止协定多数是在地方政府与企业间签订，也看到有当地居民参加的情况，即由居民、企业与地方政府三者之间签订协议。为了增强协定实施的威力，公害防止协定对新建工厂要求采取比现有工厂更严的对策，且根据各地情况不同采取灵活的对策(见表4-1及图4-2)。

表4-1 都道府县公害防止条例制定状况

摘自：《环境厅十年史》(1981年，环境厅)

还有，在企业对污染控制力度不够的初期，地方政府的技术人员在监测技术、控制对策技术的开发等方面发挥了很大作用。

引自《日本公害文件第2卷》(1988年，绿风出版)

专栏5公害防止协定

横浜方式

公害控制法令在系统整顿以前的1964年，横浜市对在横浜沿海工业区建设电源开发公司矶子火电厂进行了独立环境调查。根据调查结果，作为在填海造成的陆地上建设电厂的一个条件，要求签订并遵守公害防止协议。这被称为横浜方式，并成为以后的公害防止协定的模式。但是，相对于其后的公害防止协定多数是限于行政指导的君子协定而言，在横浜方式中，当企业未根据市里的指示采取对策时，市里可代替企业采取适当措施并要求企业负担费用。特别值得注意的是，为了履行对策，附加了担保条款。

公害防止协定的特点

所谓公害防止协定，是指地方政府与污染发生源的企业，就污染排放标准、新增生产设施时的污染控制义务和实施有关对策等进行协商，将双方达成一致意见的内容以协议书的形式加以总结而形成的一种文书。对公害防止协定本身的法律解释，有协议学说和合同学说;对其内容的法律约束力仍存在一些争论。但是，在现实中它已成为日本控制污染的独特、有效方法，并成为现有法律和条例制定规定的一种补充。最近，对依据现行法令难以处理的半导体等尖端产业的环境污染，这一方法显示了活力。

地方政府行政长官的决策与主管人员的工作

地方政府对不同地区、不同自然条件及社会背景下发生的各式各样的污染问题，除了满足当地居民的切实要求采取紧急对策外，很难有别的选择，所以很多情况下，地方政府先于国家采取对策。我们必须特别注意，在此过程中，地方政府行政长官的决策以及在与企业和当地居民的交涉中主管人员所做的努力。特别是现场主管，既要精通企业的全部活动，更要调动自己全部经验与智慧，提出各种污染控制的主意以说服企业。

一些地方政府所采取的公害防止对策对激励和建立国家最低要求的污染控制对策做出了贡献。

四、国家的努力

开始迟来的努力

与地方政府的工作比较，国家在公害防止对策上行动迟缓。实际上，从战后一直到1955年几乎没有值得一提的事情。

1955年12月，厚生省起草了《生活环境污染防止标准法案》，第二年与有关方面进行协商。但是，因与产业有关团体和省厅强烈的反对等原因，没能向国会提出。这是产业界和有关省厅考虑到环境与经济发展是对立的，重视优先发展经济的缘故。厚生省对本法案的一部分进行了修改后于1957年12月再次向相关省厅提出，仍没能得到认可，结果法律草案未公诸于世。

这期间，由于能源消费量增大和石油联合企业建设，使大气污染问题变得更为严重。一方面，厚生省为以后立法重新开始进行调查的;另一方面，通产省不只从公众卫生方面、而为产业健康发展也要解决大气污染问题的见解出发，也进行了立法的准备。从1961年通产生与厚生省重新开始了真正的协商，并于1962年6月制定了《煤烟控制有关法律》。根据本法，在国家指定地区限制“煤烟及其它粉尘”(相当于《大气污染防止法》中的烟尘)及“三氧化硫或无水硫酸”的排放。

这个规定，对烟尘排放发挥了一定效果，但因对硫氧化物限制较松，没能完全解决大气污染问题。

国家对公害对策的调查

1963年，对四日市的大气污染，厚生省与通产省共同组织由专家组成的黑川调查团，到现场进行污染影响调查和发生源对策调查。1964年，由政府提出关于四日市公害劝告，对推进公害对策的发展起了一定作用。

其次，调查团为进行三岛、沼津的联合企业建设问题的调查，于1964年进入现场，根据风洞实验与计算机模拟，进行了发生源调查和事先预测、评价。风洞实验，是将大气模拟用于产业污染事先调查的最初例子，它是将大气污染分析、测定和气象调查相结合进行事先调查技术的先驱。

综合性的法规体系调整

从这一时期开始，深深体会到：对污染控制对策，必须在统一的理念下把多种手段的联合起来形成综合性的工作;必须由应急性、临时性的对策转移到预防性、计划性的工作上来。还有，要求明确作为推进公害对策前提的一些基本原则、公害对象范围、公害发生源者的责任、国家和地方政府的责任与义务的呼声日益高涨。其结果是，《公害对策基本法》于1967年7月出台。

公害防止计划

公害防止计划是新一种新的行政手段，它是根据《公害对策基本法》，以污染显著和显著担心地区(敏感地区)为对象，对复杂多变的污染现象进行综合性防治的计划，由国家及地方政府共同协作完成。在1971年，为推进公布了污染控制计划的地方政府的对策实施，出台了财政上的特别措施(提高国家补助负担额)，推进了地方政府在大气污染领域的环境监测体制的完善。

确定政策目标

在公害对策基本法中，把要达到的环境状况目标确定为环境质量标准，为了达到环境质量标准制定了相关规则和措施。在1969年，制定了以健康为目标的大气质量标准，对硫氧化物，“在一年期间测定的小时平均浓度值不超过0.05ppm”。此环境质量标准，在1970年公害对策基本法修正和1972年做出的四日市公害判决的背景下，以及根据日后获得的科学知识，在1973年改为，对二氧化硫，“在一天中，测量的一小时平均值必须低于0.04ppm，且一小时浓度值低于0.1ppm。”

低硫化对策与燃料转换

为达到硫氧化物标准，首先，要急速且有计划地推进燃料的低硫化，因燃料燃烧是硫氧化物产生的主要原因。为此，在通产省综合能源调查会设立低硫化对策本部，根据审议结果，采取了以下对策：

第一，原油的低硫化。从东南亚及中东地区增大进口低硫原油。结果，进口原油的平均含硫量从1965财政年度的2.04%降为1969财政年度的1.68%。第二，从1967年开始了对重油脱硫。对于内需重油量的重油脱硫处理能力，从1967财政年度的3.3%，达到1969财政年度的20.6%，再到1975财政年度以后的60%。第三，为了防止大气污染，在电力工业中采用原油作为燃料。

除了上述燃料低硫化的对策之外，主要由企业自行努力，进口了不含硫的LNG(液化天然气)和采取了城市燃气区域制冷、供热等的措施(参考专栏6)。对LNG，虽然也有运输手段和稳定供给体制方面困难，但因其不含硫成为了极有效果的对策。再有，城市燃气区域供热是城市大气污染控制的有效对策。

专栏6引进LNG(液化天然气)

绿色能源

天然气，因为是不含硫的化石燃料，燃烧时不产生硫氧化物，且几乎没有烟尘排放;加之与煤炭和石油相比，二氧化碳排放量也相对减少。为此，在推进大气污染控制对策上，是非常优越的能源之一。

用于发电

1970年，接受东京电力株式会社提案，东京电力株式会社的南横浜火电厂在世界上第一个开始使用LNG。当时，对LNG作为发电燃料使用，也有种种问题：从单纯的经济利益比较，其价格比重原油高出三成;生产国有限;必须在产地以极低温度液化;必须用特殊的船舶大量运输等问题。

但是，电力公司从重视能源分散多样化、做好环境保护这一社会性要求等方面做出判断，克服了这些经济性、技术性困难而引进了LNG。

在日本，因为能源资源的大部分依赖进口，使其选择燃料转换防止大气污染成为可能，也需要指出，当时的日本，已有充分的经济实力和技术实力。

依法控制污染的实施与强化

根据《公害对策基本法》，1968年6月制定了《大气污染防止法》(同时废止了《煤烟排放有关法律》)，对硫氧化物引入了对应不同排放口高度与地区来决定允许排放量的K值规定(参考专栏7)。计算各地区的排放标准是按以下原则确定的：以当地的大气污染现状、燃料需要预测等为基础，把地区全部硫氧化物排放总量与环境质量标准挂钩确定出当地允许排放量，并使排放量削减至允许排放量限度之内。这个排放标准，到1976年修订了8次，几乎每年都在强化。

在1970年的“公害国会”上，通过修正有关法规进一步强化了对公害的控制，包括：废止了指定地区制度(控制地区的范围扩大到全国);法规所确定的物质除硫氧化物、烟尘外，又增加了镉等五种物质;明确了国家与地方政府的职责;增加了地方政府可以制定排放标准等的内容。还有，1974年的修正法，引入了总量控制制度。即在指定为大气污染显著的地区，由都、道、府、县行政长官制定总量削减计划，并以此为基础制定比通常要求更严格的总量控制标准。

国家对策的作用

这些相继强化的规定与能源政策相结合，使硫氧化物引起的大气污染切实得到了改善(参见图2-2)。

事实上，国家对策在追赶部分先进的地方政府的工作方面的作用是不能否定的。但是，防止由于大气污染对健康的影响，不应仅对特定地区民众，而应针对全体国民，为了建立保护国民健康的国家最低要求，通过国家法律规定全国统一的环境标准，通过企业遵守执行，以确使大气污染控制对策得到实施。

专栏7 K值标准与总量控制

何为K值标准?

K值标准，是在大气污染防止制法中采用规定公式来计算允许排放量，以对硫氧化物进行控制的限值标准。即对应烟囱有效高度(He)的排烟发生设施每小时允许排放量(q)由以下公式确定：

Q=K×10??-3×He??-2

式中，K是对随地区变化的定值，K值大小决定排放标准的严格程度，因而被称为K值标准;He是烟囱有效高度，即实际烟囱高度加上由于烟气动力抬升和热力抬升的高度。这一公式，是基于烟囱扩散的硫氧化物地面最大落地浓度与硫氧化物的排放量成正比，与烟囱有效高度的二次方成反比的关系(萨顿扩散模式)而确定的。

K值规定引入的背景

这种规定方式，是1968年引入的。当时烟气脱硫技术尚未普及，维持环境质量标准的基本方法是采用高烟囱对策。但是，这种方式，对于群体小排烟发生设施对策没有效果，而且，利用高烟囱扩散的方法，只是扩散而总量并没有减少，因而受到一些批评。为此，对前者，1970年增加了低硫燃料使用规定对其进行了补充，而对于后者，1974年出台了总量控制标准。

总量控制

对于硫氧化物的控制标准，始于浓度控制标准、然后是逐步修正强化，逐渐过渡到限制单个源排放的K值标准。但是，当硫氧化物造成的大气污染状况全面地改善时，从环境质量标准的观点来看，工厂密集地区情况依然严重。为此，在1972年，包括四日市的三重县制定了总量控制条例，随后，于1974年国家也出台了总量控制。这种控制是由每一指定地区的都、道、府、县行政长官来决定，对于特定工厂实行总量控制，而对于一般工厂，通过燃料控制以限制各地区的排放总量。1974—1976年间，经过三次扩大，指定了24个地区为总量控制标准实行地区。在这些地区中，新建工厂比现有工厂实行更严格的控制标准，对限制过密地带的新建工厂选址产生了积极效果。

法规与不可缺少的资金政策

在这些工作之上，国家为了支持、促进企业的污染对策实施，实行了低息的金融政策。在1965年，设立公害防止事业团(1992年改组为环境事业团)，除对污染控制设施的建设等提供让利、对企业污染控制投资进行必要的融资外，也从日本开发银行、中小企业金融公库融资。这些政策，对资金弱小的中、小企业环境对策，起了特别重要的作用。

日本的污染者负担原则

关于污染对策费用的负担，来源于1972年OECD污染者负担的原则(PPP)。

OECD的PPP宗旨是，限制由政府通过补助金等方式来支付的原本应由民间负担的部分污染对策费用。其目的在于把伴随企业活动产生的环境污染等外部不经济性内在化，它是实现资源优化配置的基本原则;同时，也为防止向民间污染控制活动提供政府补助金，而给国际交易带来失真，违反国际贸易原则。

但是，因日本已经发生了严重的污染，为此，污染者负担原则又结合了附加解释，恢复被污染的环境以及对受害者的补偿费用也应该由污染者负担。这可以说是日本的污染者负担的原则。先前的《公害健康补偿法》也是基于这样的考虑而立法的。