中电联秘书长王志轩译：日本的大气污染控制经验（图表）

二、第二次世界大战前的大气污染问题

(一) 明治政府的增产兴业政策和污染的发生

业已发生过的大气污染问题

日本的污染历史可追溯到以欧美的近代社会为目标推进增产兴业政策的明治时代(1868～1912年)的初期。当时，在促进日本向现代工业转变方面起中心作用的纺织业、铜精炼、炼铁业的地区，随着生产规模的扩大，产生的空气污染也从明治年间到大正年间(1912～1926年)逐渐扩大。

像大阪、东京这类大城市，除纺织业等近代工业以外，这里还成为锻造冶炼业等各种街道工厂的重要建设地点，特别是到了大正年间，火力发电厂的建设引发了大气污染问题。这种情况与汽车交通量的增大带来的大气污染叠加，形成了复合型的城市大气污染。

与此类似，从明治中期开始，在枥木县的足尾铜矿(建于1890年左右)、爱媛县的别子铜矿(建于1900年左右)、茨城县的日立矿山(建于1910年左右)等铜冶炼厂，在冶炼铜过程中产生的硫氧化物引起的大气污染，使周边地区的农业、森林和渔业遭受了极为严重的损害。

(二)激烈的地区民众运动和官方的大气污染防治措施

反对污染的运动由于战争而中断

在大气污染恶化过程中，各地区民众开展了激烈的反对污染运动。大阪市内由于市民对污染的抱怨不断，大阪府数次颁布政府令控制污染。一八八○年，大阪市在其颁布的政府令中第一次使用了“公害”一词，这是该词在日本首次出现。但是，由于当时还没有引入必要的大气污染对策，所以也没有取得所期待的控制效果。而且由于日清(即甲午战争-译者著)(1894年)、日俄(1904年)战争的爆发，反污染运动也就销声匿迹了。

在此之后，直到1927年大阪市成立都市协会煤烟防止调查委员会，负责调查烟尘损害情况及排烟防止方法，进行了面向国家和大阪府的煤烟防止规定编制工作。作为协会努力的成果，于1932年制定了日本最初的煤烟防止规定(大阪府令)。但是，好不容易制定的该规定也因第二次世界大战爆发及接连不断的战时体制的变化而不能充分发挥作用，这种情况一直延续到战争结束。

企业和居民的纠纷

在铜冶炼厂周围，当地居民反对污染的示威运动也极其激烈，尤其在足尾受害居民与政府发生了冲突。为解决这个问题，一生效力于本地的政治家直接上书明治天皇，成为足尾很大的社会问题(参照专栏1)。

对当时的污染问题，由于缺乏污染对健康影响的医学知识，也存在损害补偿核算的困难，当地居民对企业展开的反污染示威运动并非针对人体健康损害问题，而是主要集中在被称为农业、森林和渔业等第一产业的损失赔偿方面。而当时企业的重点是解决运行方面的障碍，再加上当时对付污染的对策在技术上不够发达，这就使得污染问题不可能得到明显的改善。企业继续按照它们的方式生产，偶尔给受害者一些补偿。而民众强烈要求企业停产、停业。结果，形成了长期持续的反污染运动。可以说，当地居民不仅仅牺牲了经济利益，而且影响了他们日常生活和精神领域的方方面面。

在这一时期，明治政府认为在矿业开发过程中发生污染是不可避免的，虽然从1896年以后曾下令执行污染预防对策，然而，事实证明，这并没有从根本上解决空气污染问题。

专栏1 足尾铜矿矿毒事件。

矿毒事件的发生及其背景

所谓足尾铜矿矿毒事件，是由于从位于枥木县上都贺郡的足尾铜矿流出的铜矿毒水，对从足尾群山发源的渡良濑河沿岸的农渔业造成损害的事件。

足尾铜矿的历史始于1600年左右，直到1877年古河市兵卫开始经营后，随着日本工业的发展而得到了迅猛的发展。

然而，大约在1878年发生了洪水，在渡良濑河上出现了死鱼漂浮等异常现象。1880年枥木县令宣布渡良濑河的鱼有毒，并发出禁止捕猎的布告。在此之后，铜矿一方乱伐水源地带的山林作为铜矿的燃料、同时烟气对森林产生了严重的危害，发生几次山洪之后，矿毒造成的损害也变得越来越严重。

受害农民的行动和政府的对应措施

1891年，在帝国议会上，枥木县选出的众议院议员田中正造就足尾矿毒事件提出首次质询，此后他又对该事件进行了再三质询。1897年，渡良濑河矿毒受害农民二千人进京请愿，农业和商务大臣榎本農视察了矿毒地区之后，在内阁设立了足尾铜矿矿毒调查会。同年5月，该调查会向古河市兵卫发出了由37个项目组成的矿毒除害工程的启动命令。但是，随后袭来的大洪水，使人们对此防御工程的可靠性也丧失了信心，要求铜矿停止开发的呼声变得越来越强烈。最终，1900年2月，数千受害居民在上京请愿途中，在川俣村与警官队发生了冲突事件(川俣事件)。就此事件，田中正造在帝国议会上提出质询，并强烈地抨击了政府。1901年他辞去议员职务，并就矿毒事件直接上书明治天皇。结果，社会舆论激烈，组织起各种救援活动。针对这一情况，1902年3月政府再次设置矿毒调查会，开始就足尾铜矿污染采取了实质性的对策，发出严格命令，要求实施矿毒预防工程。

接着，为缓和洪水危害，政府于1907年根据《土地征用法》强制收购了位于渡良濑河和利根河的合流点附近枥木县下都贺郡谷中村的土地，该村从此废弃，并形成了一个湖以控制洪水。

(三)第二次世界大战前的污染控制技术

污染控制技术基础的形成

当时采取的大气污染对策，从现在的眼光来看是很初步的，而且其中还有因缺乏科学知识不但没有效果，反而在某种程度上还增加了损害程度的问题。尽管如此，当时的对策奠定了今日日本的污染对策技术的基础。

(1)设置高烟囱扩散大气污染物

日立矿山在处理烟害事件的过程中，一开始采取低烟囱强制排气扩散措施，但这种方法效果不佳，对矿山周边地区的大气污染损害赔偿额反而显著上升。后来，矿山使用气球进行高层气象观测，并建造了高烟囱，这是一种排烟稀释的有效方法。它们于1914年在标高325m的山上建造了高达156m的烟囱，这在当时是一个划时代的大气污染防止对策。

(2)排烟脱硫装置的原型

在别子铜矿烟害事件中，住友矿业接受政府的命令，于1904年将冶炼厂从新居浜迁址到距濑户内海(日本本州、四国和九州所环绕着的内海――译者注)18km处的四阪岛。但是，迁移至四阪岛后 ，由于濑户内海气流的影响，出现了对四国陆地更大范围的烟害结果，并且在接连不断的反污染运动中签定了赔偿合同。从此之后，住友矿业独自进行硫氧化物对策的技术开发，并于1929年新引进彼得森(Petersen)式硫酸制造装置，使排烟中二氧化硫的浓度减少了一半，大致解决了这个问题。到了1939年，住友矿业与当地民居以协定书的形式明确了引进中和硫氧化物的技术(排烟脱硫技术的一种)。这措施既是一项污染对策，同时也对当时需求量不断增长的硫铵化肥制造所需硫黄的供应起到了积极作用。

(3)引进海外电除尘装置等

1887年～1916年，从东京深川的浅野水泥深川工厂烟筒里排出的水泥粉尘使附近居民受到极大损害(浅野水泥降尘事件)。为防止扬尘的扩散，工厂引进欧美技术对炉窑进行了改良并安装了电除尘装置。电除尘装置回收的粉尘，被加工成钾盐，作为钾肥销售。

(四) 第二次世界大战前大气污染对策框架

地方政府的作用

战前的大气污染防治与战后相比则具有地区性的特色，因为明治政府以来富国强兵，增产兴业政策处于优先地位，而由国家实施的污染控制对策很少。此外，屡次发生的战争也在一定程度上延迟了大气污染对策的实施。

尽管明治宪法对地方自治有相当大的限制，但使我们仍应注意到地方政府在污染预防领域内所起的作用。像大阪府那样，在当地居民强烈反污染运动的背景下，再三协调了农业、林业、渔业和近代矿业工业之间的关系，由政府颁布公害防止命令等，就是一个典型的例子。

企业觉醒

在反对污染运动过程中，有一些企业和居民之间签署备忘录的事例，这可以看作现今污染预防协定的原型。但是，大多数备忘录的特征是由企业支付损害赔偿作为解决纠纷的临时方法。

在向当地居民支付损害赔偿额逐渐增多的同时，为了最终达到不再产生有碍于生产活动的事态，企业开始了推进大量真正的空气污染防治对策，这些对策就形成了战后大气污染对策的技术基础。

三、第二次世界大战后——从高度经济成长期到石油危机的大气污染问题(1945～1973)

第二次世界大战后，日本工业迅速复兴，以煤炭作为主要能源的工业复兴，在各地出现了以降尘和硫氧化物为主的大气污染问题。其中，以灰分含量高的宇部煤为燃料的宇部市降尘量尤其显著，所以，日本自上世纪40年代后半期开始对粉尘进行了监测，随后在札幌、横浜、川崎、神户、北九州及大牟田等地也开展了由地方政府负责的粉尘监测工作。

(一) 重化工业引起的工业污染的激化

能源消费增大并以煤炭为主向石油为主转变

从1955年的经济景气开始，日本经济进入了前所未有的增长时期。50年代后半期的实际经济增长率为8.8%，60年代前半期为9.3%，到60年代后半期更上升为12.4%。日本政府及民间的共同努力使日本经济进入高速增长的轨道，并从战后复兴开始全力迈向经济独立化。由于1955年～1964年日本经济的飞跃式增长，使得能源消耗量在十年间约增长了3倍(换算成石油，从1955年度的5130万吨增长到1965年度的14580万吨)，而且能源的主角在十年间也由煤炭转为石油(1955年度能源消费中煤炭占49.2%，石油占19.2%;1965年度煤炭占27.3%，石油占58.0%)。

正因如此，大气污染的类型也转变为以硫氧化物为中心的污染，并且大气污染向更广泛的区域和更严重的方向发展。需要指出的是，引发日本严重污染的原因，除前面讲的能源消费量的增大和能源种类的转换外，还有如下两点。

工业结构的重工业化和出口振兴

与以前不同，日本从1955年左右开始的经济增长过程，除为完善工业基础而进行的积极的公共投资外，以民间资本投资和出口扩大为主导，促进了重工业的增长。1955年时，重工业占工业生产额的比率为44.7%、占出口额的比率为33.7%;而1970年，上述比例分别增加到了62.6%和73%。

一般而言，重工业是一个单位产值潜在污染物排放量大的产业。因此，与外国相比，在通过经济高速增长过程形成的以重工业为特色的日本，其单位GNP的污染排放量大。此外，出口产品在日本生产加工，所以在加工这些产品的过程中污染物排放量将远多于日本最终自己消费的部分。因此，与国外相比，这也是在日本发生严重工业污染的重要因素之一。

工业布局等国土利用的变化

在经济高速增长初期，由于石油化学工业的发展成为一大战略，为扶持该工业的发展，四日市、德山、岩国将旧军队燃料厂厂址进行拍买，通产省于1955年公布了石油化学工业发展对策，1961年茨城县公布“建设鹿岛工业带计划试行方案”等，从而开始了在沿海地带建设大规模联合企业的行动。

以上述事实为背景， 1962年10月日本公布了“分散到地方、据点式布局模式”的“全国综合开发计划”。 1963年根据《新工业城市建设促进法》、《工业发展特别地域发展促进法》，指定了十三个新工业城市和六个工业开发特区。因此，污染发生源被集中布置在沿海工业地带内，成为产生严重污染的原因之一。