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为什么调度/输电的分合模式恰好与一国领土面积高度相关?是否仅仅是巧合?
简单解释,各国电力市场化改革的起点是基本一致的——即从三者合一走向不同程度的分离,实现公共职能的非企业化。而在任何国家推行此类改革都会有成本与阻力,因此调输分开改革的驱动力,其实是取决于维持现状、调输一体的弊端(成本)!
而调输一体的主要弊端在于:可能影响到电网的公平开放,影响到发电厂等其他市场主体的利益,影响到电网的信息公开外部监管——如果一国领土面积较小,电网规模小、结构简单,那么调输一体的弊端多半就比较有限;而如果一国幅员辽阔,电网规模庞大,分层分区情况复杂,跨省跨区交易等情况较多,如果调输一体显然就会留下很大隐患——于是,世界上所有领土大国(除中国以外)不约而同都选择了调输分开的“大国模式”,这是电力“范围经济”特性的又一体现,即所谓“一种选择”。
进一步可以作为旁证的,是随着欧洲国家之间电网互联的发展,欧盟从“小国模式”也正在走向“大国模式”:
一是国家内部的调/输治权分离——在欧盟发布的第三级内部能源市场指令包中,确定了独立输电运行机构(ITO)方案,调/输构可以从属于同一母公司,但必须独立运作并通过加强监管来保证电网的公平、无歧视接入;
二是跨国层面的独立调度,最终将形成调度/交易/输电三者分开——随着欧洲各国之间电网互联及电力交易的发展,以“电网联合运营及协调中心(Coreso)”为雏形,逐步形成超越于各输电企业之上的独立调度机构,目前已有德、法、英、意、比等多国参加。
总之,调度与输电(电网)是完全不同的职能,类似高速路管理局与养路护路队的差异。世界主要国家中,除了国土面积窄小、电网结构简单且暂时尚无迫切互联需求的日本保持调输一体之外,调输分开之“大国模式”已是一种普适模式,是在世界各国已经普遍获得实证的客观规律,此即“两种模式、一种选择”。
中国电改应作出与大国相称的选择
那么,中国电改能作出真正与大国相称的选择吗?
首先,调度独立是世界电网发展的客观规律。从电力发展史看,调度是电力系统中特殊的公共管理职能,包含指挥、规划、配置、准入、交易、信息、技术等丰富内容,随着电网的不断扩展、经济社会的发展,呈现从内向外的发展规律——即从企业内部的专业技术管理,发展到企业之间的商业协议,再进一步提升为获得法律法规支撑的行业公共管理职能。
从国际上看,目前世界上领土面积最大的前8个国家——除了中国以外——调度/输电都是分立的。欧洲国家领土面积较小,普遍调度/输电一体;但在跨国联网形成更大的“欧洲电网”的进程中,依然设立了独立于输电企业的调度机构,走向调度/输电分立模式。
从国内情况看,新中国成立以来,在“电力部”等政企一体的组织机构以内,各级调度局、调度所自成体系,与发电/供电/超高压等均分开独立运作,并被赋予行政性权威;仅仅是2002年电改厂网分开之后,调度机构才与输供电企业一体,并通过“企业化”“本部化”“交易分离”“调控一体”等手段被不断削弱独立性与公共性,堪称背离客观规律的一段弯路。
所谓“企业化”,即拥有行业公共权力的电网调度机构定位,从服务于产业公共利益降格为服务于企业利益,从服务于全行业降格为仅仅服务于多元市场主体中的一方,从原来的政府管制工具降格为需要特别监管的垄断集团助手;
“本部化”,即电网调度机构的组织形式,从长期以来的独立运行、自成体系甚至拥有成套的行政法规支撑、行政级别高半格,被取消独立建制而分散为各级电网企业内部的若干机关科室,甚至从公司组织机构图中被消失;
“交易分离”,即电网调度机构的职能,从一个有机体系逐渐分解弱化,特别是在电力市场尚未建立阶段将交易职能单独分出,未经政府明确授权在电网企业内部组建所谓的三级交易机构,作为应对未来调度独立的一个伏笔;
“调控一体”,即电网调度机构的业务性质,从独立的电网指挥机构,人为捆绑原属于变电运行范畴的监控远动等内容,有意打破长期以来很明确的调度指挥与现场操作的界限,通过加大安全风险来增加未来调度独立的难度。
其次,调度独立是深化电改的重要突破口。调度独立、电价改革、交易独立、输配分开是坊间对于新一轮电改比较热议的几项内容。由于电网调度强大的公共职能,如果这个最大的行业公器“不独立”、不能成为改革一方的助力,不论是先行启动电价改革、交易独立或输配分开都不容易取得理想效果。具体而言:
在调度不独立的情况下,如果先行启动电价改革,一是调度/电网企业一体,难以顺利扩展大用户直购规模;二是电网企业独买/独卖,竞价上网对发电企业难以公正;三是电价/税收/补贴等未成体系,电价难以真正走出去;四是电价水平难以确定预期目标,上涨/下降进退失据;五是中国电价问题积重难返无法在电力行业内部简单解决,而先行调度独立/电网重组有利于推进改革。
在调度不独立的情况下,如果先行启动交易独立,一是调度机构拥有行政性的权威,对市场交易影响巨大,难免电网企业干预;二是交易职能原是调度职能的一部分,单独分离必被掣肘(例如安全校核、合同实施、方式安排等诸多环节);三是缺乏调度信息系统支持,交易机构的计量/结算等重要职能,难以顺利实施或重复建设;四是机构建设不是目的只是手段,若2002年以来导致电监会建设电力市场失败的阻力因素未根本消除,本次“交易独立”前途并不乐观。
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