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7月11日,工业和信息化部印发了《关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》(工信部产业〔2014〕296号,以下简称《通知》),以及《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》(以下简称《办法》)。日前,工业和信息化部有关负责人回答了记者提问。
一、请介绍下《通知》和《办法》出台的背景。
答:当前,我国部分行业供过于求矛盾日益凸显,传统制造业产能普遍过剩,特别是钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等高消耗、高排放行业行业尤为突出,产能利用率均在75%以下,明显低于正常水平。值得关注的是,近年来这些行业产能盲目扩张势头强劲,新增产能速度远大于淘汰产能速度,直接加剧了产能过剩矛盾。据中国钢铁工业协会统计,2011-2012年全国新投产炼钢产能约1.25亿吨。而同期淘汰炼钢产能约3700万吨,新增产能近9000万吨。这些行业产能盲目扩张,不仅带来了产能严重过剩,造成社会资源的严重浪费,还导致能源、资源消耗大幅增加,污染物排放增长过快,引发不少地区雾霾频发等环境问题。
国务院高度重视部分行业产能严重过剩和盲目扩张问题,并就严格控制新增产能和实施产能置换提出了明确要求。《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(国发〔2013〕41号)明确,严禁建设新增产能项目。产能严重过剩行业项目建设,须制定产能置换方案,实施等量或减量置换,在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域,实施减量置换。《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》(国发〔2013〕37号)提出,严格控制“两高”行业新增产能,新、改、扩建项目要实行等量或减量置换。
在2010年国务院印发的《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》(国发〔2010〕7号)中,就已提出产能等量或减量置换。但由于没有明确要求和可操作的路径,各地在执行中标准不一,程序不够规范,甚至存在多次置换的问题,没有达到控制产能总量、遏制盲目扩张的目的。
为了把国发〔2013〕41号和37号文件有关产能置换的要求落到实处,工业和信息化部在前一阶段工作的基础上,对实施产能等量或减量置换相关问题进行了认真研究,经广泛征求意见,研究制定《办法》并印发了《通知》,目的就是明确相关标准、程序和要求,将产能等量或减量置换落实到位,坚决遏制盲目扩张。
二、《通知》和《办法》的主要内容是什么?
答:《通知》对产能置换工作进行总体部署和安排,要求各地要高度重视,将其作为加快淘汰落后产能、化解产能过剩矛盾、改善环境质量的重要措施,加强与发展改革、国土、环保等部门沟通和衔接,强化责任意识,严格核实把关,确保置换项目真实、产能合理、淘汰期限明确,认真做好置换方案核实确认、公告公示和监督落实等工作。
《办法》共六章二十条,主要从操作层面对产能置换提出了相关要求。第一章,明确了实施产能置换目的、原则和范围。第二章,明确了置换产能来源和指标换算方法,以及京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域减量置换的具体标准。第三章,明确了支持跨地区产能置换,鼓励地方探索实施置换指标交易。第四章,明确了产能置换方案的主要内容,以及方案制订、核实确认和公示公告的程序和要求。第五章,明确了置换方案监督落实的相关措施。第六章,明确了《办法》适用于各类所有制企业,并根据产业发展情况适时修订。
三、将实施产能等量或减量置换作为化解产能过剩的一项重要措施,有什么样的考虑?
答:当前,化解产能过剩工作的首要任务是把产能盲目扩张的势头压下去,严禁建设新增产能项目,而实施产能等量或减量置换是其中的重要环节。在工作方式方法上,不能只用“堵”的办法,而要“疏”、“堵”结合、多措并举。
一方面,要“堵住入口”。在这个方面,国家已出台了非常严格的措施。2013年5月,经党中央、国务院同意,发展改革委、工业和信息化部联合印发通知(发改产业〔2013〕892号),要求各地政府、有关部门严禁核准新增产能项目,坚决停建违规在建项目并进行清理。国发〔2013〕41号文件对这两项工作提出了更加细化的要求,坚决遏制产能盲目扩张势头。
另一方面,也要“预留出路”。要考虑地方发展经济、产业升级和布局调整的现实需要,统筹淘汰退出与转型升级的关系,调动地方和企业的积极性、主动性。实施产能等量或减量置换,是一项给“出路”的政策,既有利于淘汰落后和过剩产能,又有利于推动存量产能调整升级和布局优化,特别是控制产能总量,避免出现“越淘汰越过剩”,缓解地方经济发展与淘汰落后产能、化解产能过剩的矛盾,推动工作尽快取得实效。
四、实施产能置换应把握的主要原则是什么?
答:一是坚持控制总量和优化存量相结合。按照疏堵结合、严禁新增的思路,要求钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃行业所有新建、改建和扩建项目,必须制定产能置换方案,满足等量或减量置换的要求,实现产能总量控制。同时,指导地方加快淘汰落后和过剩产能,为实施新项目腾出资源、环境容量和市场空间,推动产业布局优化和结构升级。
二是坚持市场调节与政府引导相结合。按照发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用的要求,在产能置换工作中,鼓励各地探索实施政府引导、企业自愿、市场化运作的产能指标交易,发挥市场作用,支持跨地区产能置换,提高资源配置效率。
三是坚持统筹考虑和区别对待相结合。考虑不同地区资源优势、环境容量等差异,对产能置换实行区别对待。对京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域,实施减量置换,其他地区实施等量置换。
五、是不是近年来淘汰的产能都可用于新(改、扩)建项目产能置换?
答:为防止钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃行业产能进一步扩张,控制产能总量,《办法》明确只有2013年度及以后列入工业和信息化部公告的企业淘汰落后和过剩产能,才可用于新(改、扩)建项目产能置换,且不得重复使用。另外,为体现政策公平性,加强与相关产业政策的衔接,《办法》规定已超过国家明令淘汰期限的落后产能,不得用于产能置换。
六、为什么要实施产能置换指标交易?有什么措施来推进?
答:在当前部分行业产能严重过剩的现状下,既要通过实施产能等量减量置换,防止无序扩张,又要考虑地方利用自身优势调整产业布局、推动转型升级的合理诉求。比如,A省具备发展钢铁的条件,但没有那么多落后和过剩的产能可淘汰来满足等量或减量的要求,而B省有大量的钢铁产能需要淘汰,积累了大量的产能置换指标,但本身又不大可能上钢铁项目。如果给A、B两省留出一个通道,实施产能置换指标交易,一方面解决了A省产能置换指标不足的问题,满足全国整体上不新增产能的要求,另一方面B省可通过交易筹集资金,用于安置职工、产业转型等。此外,在一定程度上也有利于全国范围内的产业布局调整和优化。
为此,根据国发〔2013〕41号文件要求,《办法》明确提出,支持跨地区产能置换,引导国内有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中。鼓励各地积极探索实施政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易。为推进产能置换指标交易,《办法》进一步明确了相关措施:一是各省级工业和信息化主管部门组织协调产能置换指标交易,并制定具体交易实施办法,报省级政府同意后执行。二是工业和信息化部搭建全国产能置换指标供需信息平台,为产能置换提供信息服务,并探索建立全国产能置换指标交易平台。
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