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导读:管道独立运营应是大势所趋,但分拆则未必是发展必然。分拆仅仅只是手段,实现管网设施的中立、公平、无歧视开放,才是根本目标。
国内再次掀起了油气管网改革的争论。对于当前众多改革观点,作者认为,基于油气管网的“自然垄断”属性,推动管网改革的基本出发点应从理论上厘清“自然垄断”概念入手,统筹考虑国内油气管道行业成熟度、改革成本等因素,从竞争、产权、治理、运营、规制等方面制定可行的改革方案,循序渐进加以推进。
油气管网“自然垄断”属性
在石油勘探开发全产业链条中,油气管网业务具有鲜明的“自然垄断”属性。传统理论认为,油气管网建设在某一区域内多张管网相互竞争,容易造成重复建设和资源浪费,所以最好由一家企业经营。基于此理论,政府对油气管网行业实施进入和价格管制也变得理所当然。
然而,从上世纪七八十年代以来,美国经济学界对自然垄断的理论认识逐步深化,对原有自然垄断产业定位、政府管制方式都提出了新理念,政府逐步退出了航空、电信、电力等原本被认为是“自然垄断”的行业。美国对自然垄断产业的一些理论认识和改革实践,对国内油气管网改革具有积极的借鉴意义。
首先,自然垄断产业并不排斥竞争。一个行业形成自然垄断的产业结构,应是通过市场竞争达成的,而非政府考虑到这是一个“自然垄断”产业,就指定一家企业专营。而且,某个行业是否属于自然垄断,往往随市场规模大小和技术手段进步而发生变化,不同时期、不同地域都需作具体分析。例如,美国推进电信产业改革时就在局部环节引入竞争,市话网部分是垄断的,但城市之间的长途电话可以竞争。美国国内的油气管网也不是独家经营,而是数百家管道公司相互竞争。
其次,对自然垄断行业的管制应因时制宜。根据传统看法,只要有自然垄断就要政府管制。而美国学者鲍莫尔提出从“部分可加性”的视角审视自然垄断,认为政府管制有时并不需要,要根据平均成本的升降、进入有无障碍、企业承受力的有无,采取不同的对策。例如,在“强自然垄断、进入无障碍、企业有承受力”的情况下就无需管制,因为承受力的存在保证垄断企业不至于被挤出市场,潜在竞争者的威胁又恰好代行了管制的职能。
第三,放开竞争可能导致的重复建设成本需权衡利弊。一种观点认为,油气管网初始投资十分巨大,如果任由市场竞争机制发挥作用,政府不加以适当规制,可能会产生不利于社会福利改进及资源最优配置的结果。针对这种担忧,一些学者认为,在垄断成本与重复建设成本之间,应该“两害相权取其轻”,只要重复建设“成本”低于竞争降价效果的“收益”,对社会而言就是合算的。美国油气管网建设经验也表明,不应低估每一家企业的经济理性,竞争者在建设管道时必然权衡成本与收益,只有当收益大于成本,管道才有可能被建造。而且,竞争短期看可能会导致一定的过剩,但从长期和动态角度来看是有效率的。
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