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分拆是打破垄断的最佳途径吗?
当前,关于国内油气管网是否需要分拆的讨论很多,有论者甚至主张成立国家油气管网公司。从欧美等国的实践看,美国于1992年、欧洲于2009年先后推行了以管输和销售业务强制拆分为核心内容的天然气管网改革,而国内关于油气管网专营的呼声十年前就一直存在,但迟迟没有付诸实践,原因何在?
应该说,这种模式是中国根据当时管网建设实际做出的理性选择。回想10年前,我国油气管道总里程不到3万公里,国内管网建设远未到成熟阶段。管道投资又具有风险高、投资大、资本回收期长等特点,“三桶油”根据业务纵向一体化的发展需要,从油气开发延伸至管道建设,有助于加快推进管网建设,并提高管输效率。事实也证明,在此后10年间,中国油气管道从2004年的3万公里快速增长到2013年的10万公里。
然而,随着上、下游市场主体逐步走向多元化,以及国内管网建设的日益成熟和完善,相关市场主体对于油气管网改革的需求日益凸显,目前我国油气管网设施建设运营集中于少数大型央企、主干油气管网处于高度垄断经营的格局确实需要进行调整。
前瞻管网改革的下一步走向,管道独立运营应是大势所趋,但分拆则未必是发展必然。通过分析美国和欧洲的油气管网改革实践,我们可以发现,分拆仅仅只是手段,实现管网设施的中立、公平、无歧视开放,才是根本目标。而且,在具体执行过程中,由于管道拆分涉及重大利益调整,各方都经历了讨价还价和妥协让步的过程,一些国家的上游企业并没有完全剥离管道业务。
例如,欧盟委员会2007年提出了所有权拆分模式(将管网业务与生产、销售业务完全分离,禁止混业经营)、独立系统运营商模式(要求实现产权和运营管理的分离)。这两种模式均较大程度影响到纵向一体油气企业对管网资产的实际控制力,遭到了德法两国的强烈反对。
博弈之后,正式方案增加了第三种模式,即独立管输运营商模式,这种模式下管网资产委托第三方运营,但产权方可以参与决策管理,运营商也可以同属一个母公司。当然,无论采取何种模式,保证第三方公平准入都是必须要实现的目标,也是政府监管的重点内容之一。
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