【深度】内蒙古非常规能源勘探为何举步维艰？-第3页-北极星火力发电网

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探寻症结沉疴

杜刚所在的内蒙古自治区煤田地质局是自治区惟一从事煤田地质勘探专业工作的事业单位。50多年来，这个局共发现和勘探了煤盆地200多个，查明30多个大型煤田，其中准格尔煤田、东胜煤田蜚声国内外。提交各类地质报告近千件，累计探明煤炭资源储量7200亿吨，使内蒙古煤炭探明资源量达到9000多亿吨，居全国第一位。可谓战功赫赫。

鉴于内蒙古“煤油气”共生或伴生的特殊资源富集特点，在开展煤炭地质勘查的同时，该局对油气钻探勘查业也“术有专攻”。经过多年的打造、发展，该局已拥有雄厚的钻探设备资源、人才资源和技术资料资源。多年来，该局的足迹遍布东北、西北、华北、华东等多个勘区，在延长油矿管理局、中原、大庆、长庆等油田获得了良好声誉。

但是，现实却让杜刚等一班人颇感无力。拥有这么一支精干的队伍，一批高精尖的专业设备，却英雄无用武之地。

国土资源部中央地勘基金管理中心主任程利伟曾表示，鄂尔多斯盆地对保障国家能源供应安全至关重要。这里资源十分丰富：煤炭产量约占全国1/4，油气当量约占全国20%，蕴藏着丰富的铀、石膏、煤层气等。但这里主要矿产资源共生伴生，合理开发利用难度大，特别是矿业权重叠突出，必须统筹协调油气、煤炭、煤层气、铀矿等资源开发布局和时序。

矿业权重叠特别是无法申请到页岩气探矿权，正是杜刚所在的内蒙古煤田地质局在勘探页岩气等非常规能源过程中所遭遇的最大障碍，而且迄今无法破解。这也正是影响内蒙古自治区在非常规能源勘探开发方面无所作为的关键所在。

“当前的油气资源管理体制并不利于推进我国油气资源勘探开发。内蒙古的致密气产量虽然居全国第一，但统计却计入了对产地拥有矿业权进而有权制定游戏规划的大型国有油气公司名下，并且开发与否也取决于拥有矿权的企业，地方政府甚至无权干涉。目前，仅苏里格气田就有50%的储量未加利用。致密气储量的大量闲置已经成为非常规天然气发展存在的重要问题。”内蒙古煤田地质局一位专家对此深有体会。

事实上，长期以来，我国油气资源勘探开发实行的都是国有垄断经营的体制，常规天然气资源的矿业权都集中在少数大型国企手里。也就是说，除此之外，其它企业是不允许开发勘探常规天然气资源的。这种体制在相当长的一段时间内，对于保证国家能源安全是必要的，但确实也遏制了地方和其他企业参与的积极性，影响天然气资源的开发和利用。更为重要的是，这种体制已经与十八大提出的“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”背道而驰。

据介绍，致密气本属非常规天然气资源，但在矿业权的设置上，致密气却被并入了常规天然气矿种，地方和其它企业不可能有矿业权;煤层气和页岩气虽已先后成为独立矿种，打破了管制，但依然没有打破资源垄断。而开发页岩气对于内蒙古来说，难度更大。国土资源部现有的招标区块中尚没有一块属于内蒙古地方政府或企业。这两种非常规天然气的资源有利区，大部分已被少数央企持有的矿业权区所覆盖。这样，地方政府和其他企业只能在少量空白区域申请矿业权，或者同少数央企协商合作开发。

许柏年表示，内蒙古煤层气、页岩气等涉及非常规天然气的诸多“五年计划”均未实现预期目标，最根本的原因是非常规天然气上游矿业权的行政垄断。在内蒙古，有油气资源的盆地共13个，总面积约45万平方千米。但少数央企拥有的矿业权达164个，矿业权面积更是覆盖35.2万平方千米，几乎占据13个盆地的80%，这其中涵盖了全区的含煤范围和所有油气资源富集区。

我国目前的《矿产资源法》规定，开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种，可以由国务院授权有关部门审批，并颁发采矿许可证。而对于石油、天然气勘查申请人资格，1998年发布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》则明确规定，应另外提交国务院批准设立石油公司或同意进行石油、天然气勘查的批准文件以及勘查单位法人资格证明。许柏年表示，由于绝大部分勘查单位都不可能具备这样的条件，这些规定就间接促成了常规油气资源全部矿业权的垄断。而对属于非常规油气资源的煤层气、页岩气的探矿权，1993年的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》规定，探矿权人可优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权、采矿权。但在实际申请过程中，任何企业的非常规油气资源矿业权却不得与少数中央企业所设置的常规油气资源矿业权重叠，而少数中央企业在其常规油气资源矿业权范围变更或新增勘探矿种却易如反掌。

针对矿业权重叠问题，通常的解决办法是按照申请批准的先后确定，时间在先而先得。但是对于被赋予矿业权，也要承担相应的责任和义务。探矿权人自领取勘查许可证之日起，必须按照规定完成最低勘查投入;探矿权人自领取勘查证之日起6个月内开始施工;石油、天然气勘查许可证有效期最长为7年，逾期不办理延续手续的，勘查许可证自行废止。《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，如涉及到“不按照本办法的规定备案、报告有关情况、拒绝接受监督检查或者弄虚作假的;未完成最低勘查投入的;已经领取勘查许可证的勘查项目，满6个月未开始施工，或者施工后无故停止勘查工作满6个月的”其中之一，发证机关就有权吊销勘查许可证。

但许柏年告诉记者，这些对于少数具有垄断性质的大型油气企业并不具有约束力。事实上，相应的勘探退出机制并没有在实际过程中得到执行。他甚至认为，这种上游矿业权的垄断，直接或间接对内蒙古的经济、环境、社会都造成了不同程度的伤害。比如，这种垄断一定程度造成大量油气资源被闲置，妨害了能源结构的调整，导致国家能源安全受到威胁，破坏了市场竞争的公平性，损害了社会对内蒙古油气资源开发的积极性，也直接促成了内蒙古能源经济“一煤独大”，环境治理成本高昂;这种行政垄断并不执行税收属地化管理，钱拿走了，污染留在原地，客观上影响了像内蒙古这样的经济发展不均衡的少数民族地区的发展，也形成了社会不和谐的诱因。

原标题：内蒙古非常规能源勘探为何举步维艰

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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