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流通:个别国企专营,形成市场壁垒。
原油是目前世界上交易规模最大的自由贸易商品,但在我国仍是由少数企业特许经营。在进口环节,我国对原油仍实行国营贸易管理,同时允许一定数量的非国营贸易。中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集团,这5家国营企业原油进口总量占整个原油进口的90%以上。原油国营贸易配额只能用于中石油和中石化的炼厂加工。没有国企的炼化生产计划文件,民企进口的原油不能通关、铁路不能安排相应运力。这种制度安排客观上限制了其它市场主体的进入。
天然气进口方面,国家尽管没有明确的禁止性法规,但限于进口基础设施的排他性,民营企业很难实现从国外进口天然气,一般是通过三大油气企业代为进口。
在批发零售环节,国家赋予了中石化和中石油在成品(下简称“两大集团”)油批发和零售环节专营权。全国各炼油厂生产的成品油全部交由两大集团的批发企业经营,各炼油厂一律不得自销成品油;新建加油站统一由两大集团全资或控股建设。尽管近年来有所放松,延长石油进入零售行业,中石油、中石化、中海油(以下简称“三大油气企业”)开始与民企合作,但仍在批发零售环节占绝大部分份额,其它市场主体难以自由进入。
炼化:靠项目审批控制规模,形成逆向调节。
炼化产能主要集中在三大油气企业,各地也有一些地方炼化企业。对炼化项目的审批高度集中于国家有关部门,大型炼化项目往往多年得不到批准。炼化是资本密集型产业,拿不到国家的批件,银行不给贷款,地方不给批地,而市场对成品油需求旺盛,于是小炼化企业在各地遍地开花。对炼化项目的“严格”审批不但不能抑制过剩产能,相反形成逆向调节,加剧了低水平的产能过剩。
企业:“大而全、小而全”,现代企业制度不健全。
三大油气企业开展的业务覆盖了上下游全产业链,从生产经营到后勤服务、“三产多经”,一应俱全,包袱沉重。企业吃国家的“大锅饭”、职工吃企业的“大锅饭”、企业办社会问题仍很严重。国家有关部门对油气企业管人、管事、管资产,企业经营自主权出现下降趋势。油气企业以满足国家考核作为主要经营目标,将提高国有资产投资回报置于次要地位。虽然三大油气企业早已进入世界500强,但大量业务来自关联交易,内部交叉补贴严重,经营管理成本高昂,赢利很大程度上依赖国家给予的价格保护和补贴。
价格:国家定价为主,价格调整滞后国际市场波动。
尽管我国已经明确了原油和成品油与国际接轨的定价原则,但定价机制仍不健全。国内原油价格被动跟踪国际油价,不能准确反映国内市场真实的供求关系和成本变化,无法发挥价格杠杆调节供求关系的作用。成品油定价机制存在滞后性,国内油气消费者没有充分分享国际油气价格走低带来的“红利”。国有油气企业不能参与国际期货市场交易,既不利于我国参与国际石油定价,也无法对冲油价波动的风险。
财税:税费功能界限不够清晰,各方经济利益亟待平衡。
在现有税费政策下,油气企业除一般企业均需缴纳的企业所得税、增值税、消费税和营业税外,还须缴纳矿业权(探矿权、采矿权)使用费、矿业权价款(实际未征收)、资源税、矿产资源补偿费(矿区使用费)和石油特别收益金。这些税费基本上延续了计划经济下按生产环节收取的形式,经济内涵与边界比较模糊,没有反映出国家与企业的权利义务关系。在分配中,中央和地方利益不够平衡,没有兼顾到相关利益主体的诉求。
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