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构建独立多元的油气管网运输体系
改革的总体思路是“网运分开、放开竞争性业务”,给油气生产者和消费者更多的选择权。
一是网运分开、独立运行。将原来属于三大油气企业的天然气管道独立出来,通过混合所有制改革或资产出售方式,成立多家管网公司,而不是成立单一的国家管网公司运营。这些管网公司只参与石油、天然气输送、不参与油气生产、销售,并按照“财务独立—业务独立—产权独立”的步骤,推行“厂网分离”、“网销分离”、“储运分离”,渐次推动管网独立。为便于对网络监管和给网络运输定价,应当剥离管网公司下属的辅助性产业。
二是公平准入、多元投资。新的管网公司按非歧视原则向第三方提供运输服务。允许三大油气企业以外的经营主体从事油源、气源业务,包括国外进口和国内煤制气、页岩气、天然气均可进入管网运输。允许各类投资主体以独立法人资格参与管网和LNG接收站、储油库、储气库等相关设施的投资经营,逐步在全国形成多个管网公司并存、互联互通的格局。
三是合理回报、有效监管。政府制定管网的输配价格、合理回报水平,对管网公司向第三方公平开放、执行价格、合理回报进行监管。
建立竞争性油气流通市场。
这是油气回归商品属性的关键。
一是取消原油进口资质条件。放开原油进口权,取消国营贸易企业对原油进口的特许经营,任何企业均可从事原油进口和国内贸易。配合进口权开放,取消排产计划,国内炼化企业均可公平地进行原油交易。
二是取消成品油批发零售环节特许经营权。撤销国务院1999年和2001年出台的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》、《关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见》、《关于民营成品油企业经营的有关问题的通知》,不再授予个别企业在成品油批发零售环节的特许经营权。
三是放开下游零售市场。放开加油站业务的市场准入。允许中石油和中石化对其全资或控股拥有的加油站企业进行混合所有制改造或剥离,逐步实现加油站行业多元主体经营。
四是发展石油期货市场。放开石油期货交易参与主体的限制,允许国有油气企业参与交易,允许各类企业能够实现实物交割。同时,增加上海石油期货交易所的交易品种,扩大交易规模。
深化油气企业改革。
进行“主辅分离、做强主业,产权明晰、完善配套”的改革,进一步完善现代企业制度,国家对油气企业从“管人管事管资产”转变为“管资本”为主。一是资本运营。将三大油气企业改组为国有资本投资公司,由国务院授权经营,并继续保持对原上市公司的控股地位。二是做强主业。将三大油气企业非上市部分的核心业务(即主业)并入上市公司,增强上市公司实力。三是剥离辅业。将三大油气企业的“三产多经”、油田服务等辅业剥离,三大油气企业上市部分人员压缩至目前的10-20%。
剥离后的辅业主要有两个出路:
(1)组成若干独立经营的企业,由三大油气企业控股或参股经营;
(2)将资产整体出售,或者下放地方政府管理。
三大油气企业中规模较小的油田、闲置的低品位资源和部分炼油化工、油品销售的子公司、分公司可以划转给省级地方政府,使其成为由地方政府授权经营的独立法人。医疗和教育单位按国家规定实行属地化管理。油气企业离退休人员实行社会化管理。
在改革中大量剥离、下放的企业,要进行股份制改造,建立规范的现代企业制度、公司治理结构,具备条件的可单独上市。考虑到改革中安置分流人员要付出一定的代价,建议将出售资产获得的资金专项用于人员安置和解决历史遗留问题。
逐步放开油气价格。
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