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我国油气领域市场化改革滞后,在全球油气变局中处于被动局面。不但油气企业自身效益下降,而且影响了我国经济的全球竞争力。油气行业产业集中度高,企业上下游一体化经营,单独对某个企业、某个产业环节或某个区域进行改革,都难以实现市场对油气资源配置起决定性作用的改革目的。
本报告基于全产业市场化改革的方法论,提出了“一条主线、三个维度、多个环节”的改革思路。即改革以产业链为主线,从政府、市场、企业三个维度出发,对油气产业上下游各主要环节,包括矿权出让、勘探开发、管网运输、流通、炼化等进行全产业链市场化改革,从而建立起公平竞争、开放有序、市场对资源配置起决定性作用的现代油气市场体系。
全球油气格局与中国面临的问题
1950年代以来,油气逐步取代煤炭成为世界一次能源中的主体能源,发达国家大都完成了从煤炭时代到油气时代的转变。进入新世纪,世界能源版图发生深刻变化。随着北美页岩气革命的成功,加上勘探开发技术的进步,全球油气储量大幅增加,出现了多点供应、供大于求、价格持续走低的局面。在可预见的未来,油气在世界能源消费结构中仍将占据主要地位。
新中国石油化工产业得到长足发展,为社会主义现代化建设提供了有力保障。但是放眼世界,我国油气产业从规模到水平、到效益,与发达国家相比仍有很大差距。主要表现在,油气生产和使用成本偏高,一定程度上削弱了中国经济在国际上的竞争力;油气占一次能源消费的比重偏低,尚未完成从煤炭时代向油气时代的跨越;国内资源勘探开发投入不足,国产油气保障程度逐年下降;国有大型油气企业大而不优、大而不活,近年来经营效益大幅滑落,人均产出远低于国外同类企业;油气收益分配内部化,国有资本收益低,油气资源国家所有者权益体现不多,油气财富没有彰显全民共享。油气行业的现状不利于我国经济的稳定增长和产业结构的优化升级。
制约油气行业健康发展的体制原因
经过几次改革,中国油气产业选择了上下游一体化的国家公司经营模式,对迅速提高油气企业规模发挥了积极作用。但少数企业的上下游一体化经营也扭曲了市场价格和供求关系,成为油气供求矛盾加剧和价格居高不下的主要原因。油气是传统计划经济时期管制最严格的领域之一,即使中石油、中石化、中海油(下简称“三大油气企业”)已在美、港等地上市成为国际公司,但至今为止仍没有完成向市场经济体制的转型。油气体制既有计划经济特征,也有市场经济特征,是典型的双重体制。油气产业链是多重体制亚型复合体构成的不完全市场产业链。
矿权:少数企业无偿获得油气区块,大量矿区占而不采。
目前国际上普遍采用招标方式出让油气矿权,对矿业权人规定了严格的权利义务。我国长期实行“申请在先”的矿权出让方式,三大油气企业无偿取得了国内大部分油气区块的探矿权。油气矿权持有成本低,企业对大量矿区既不投入也不开采,制约了国内油气供给能力的提高,未能充分体现国家对资源的所有者权益和企业有偿使用矿权的原则。在我国目前实行的油气勘探开发专营权制度和对外合作专营权制度下,除少数国有油气企业外,不允许其它各类市场主体进入勘探开发领域,限制了油气领域的对外开放,制约了上游市场的发展。
管网:建设运营不向第三方开放,缺少有效监管。
1980年代以来,大部分发达国家对网络型行业进行了网运分开、放松管制的改革。我国油气管网设施的建设和运营仍集中于少数大型央企,实行纵向一体化的经营。不同公司的管网之间互不联通,有的地方交叉重复、空置浪费,有的地方建设不足、运行饱和。企业利用市场支配地位,不向第三方开放,不让社会资本进入,消费者缺少选择权。国家对管网运输的价格、建设、运营缺少有效监管。城市燃气管网一般也是由一家公司经营,与国家油气管网存在同样的问题。随着油气上、下游市场主体逐步走向多元化,相关市场主体对于油气管网改革的需求日益凸显。
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