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油气体制改革实施步骤
油气体制改革不应是对原有体制的修修补补,而是要在市场化的方向上迈出重大步伐。对改革的具体组织实施有以下建议:
第一,制定覆盖全产业链的一揽子方案。建议党中央、国务院组织专门班子统筹制定油气全产业链市场化改革方案,各行业主管部门、油田所在地方政府、各企业配合。但不是由各部门和相关企业自行提出改革方案。
第二,分三步走推进改革。第一步,在矿权改革、管网改革、国企改革、财税改革四个关键点上率先突破。第二步,放开进出口和流通准入,放开价格管制。第三步,全面完善政府监管。
这里需要说明的:
①油气改革中放开进出口、流通和价格相对比较容易,但在没有形成矿权市场、管网不独立的情况下,放开进出口、流通和价格后仍然不能形成竞争性市场,改革的成效不明显。所以改革首先要在形成竞争性市场的关键点上有大的突破,即进行矿权、管网和国企改革。
②关于财税改革。由于油气改革涉及到调整利益分配关系,财税改革必须在改革之初优先推进,使各参与方明确自己在改革中的收益,这将有利于调动各方面参与改革的积极性。
③关于政府监管。以往改革的经验教训说明,在市场发育不足的情况下,监管部门不易实施有效的监管。在油气改革之初,政府部门应将主要精力放在突破旧的体制。随着全产业链竞争性市场格局逐步形成,政府职能再转向全面完善监管。
第三,抓紧完善配套措施。由于改革会涉及大量的人员分流和社会稳定问题,建议用财税改革后的权益金收入、三大油气企业改革中出让资产收入、部分企业上缴的国有资本金预算共同建立石油基金,主要用于职工安置和解决历史遗留问题。
油气体制改革成效预期
改革涉及的既有利益主体包括:中央、地方、三大油气企业、企业职工、地方炼油企业等。其中三大油气企业的情况比较复杂,既有主业,也有各种三产、多经、油田、油服等。此外涉及的利益主体还包括,各类期望进入油气领域的国有企业和多种所有制经济的企业。按照上述改革方案,各利益主体在改革中的收益均会有所增加。
中央和地方政府。
在矿权改革中,提高了油气企业对矿区持有的成本,势必造成三大油气企业退出一部分矿区,有利于为竞争出让矿权提供资源基础。对国家来说,将“登记在先”出让方式改为“竞争出让”方式,既可以通过招标出让三大油气企业退出的矿区,也可以出让页岩气、煤层气等非常规油气矿区,吸引各类投资主体参与油气勘查开发。国有企业改革中,三大油气企业出售和调整下放的油田资产,将增强地方经济实力、增加地方税源,从而调动地方参与生产开发、消化分流人员和历史遗留问题的积极性。财税体制改革将使中央、地方更多分享油气改革给企业带来的收益。
三大油气企业
三大油气企业改革后,通过主辅分离,人员大幅度减少,会使主业更强、效益更优,提高资本运行效率。辅业将形成新的油田服务市场,走专业化发展的道路,极大降低三大油气企业主业经营成本。剥离后的辅业形成的新企业经过股份制改造,可以利用近期股市形势向好、注册制改革的机遇上市融资,扩大投资和经营规模。
管网企业
管网独立后,国家将核定管输的合理回报,同时对各类投资主体开放,这对资本市场有较强的吸引力。改革后将促进管网建设获得较快的发展。
地方炼油企业
将获得更多优质油源,不必炼制低质的重油和渣油,有利于生产更多低成本的优质产品,减少炼油造成的环境污染。
三大油气企业员工
不论是保留在三大油气企业上市公司中的职工,还是剥离的各种辅业职工,都将新进入市场竞争。在这方面,多年国企改革已经积累了丰富的经验。对调整和下放到地方的资产和人员,考虑到近些年地方的基本公共服务水平已经普遍高于油田,调整和下放会受到相关油企职工的欢迎。同时,改革后权益金收入、国企出让资产收入、国有资本预算共同建立的石油基金,可以拿出一部分用于职工安置。职工会保持现有的福利或随着企业效益的提高有所改善。
矿其它各类投资主体
全产业链市场化改革后,各类投资主体可以进入上游,投资传统油气和页岩气、煤层气等非常规油气;进入中游,投资流通和管网运输;进入下游,投资炼化。
总体来看,通过改革可以增强国内油气资源保障能力,降低油气使用成本,给国家创造更多的利润和税收,打破油气领域所有制壁垒,加快能源结构调整和代际更替步伐,从整体上提高中国制造业产品的国际竞争力。油气体制改革虽然难度很大,但完全能够实现各参与方共赢,打造成经济增长的新亮点。
本文作者范必、冼良、大伟、王进、张利宾、王越、杨睿、张萌、付姣等。文章转载自微信号公共政策研究,如需转载请与原作联系,违者必究。
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