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政府:政企不分、政监不分、监管薄弱。
油气储量评估、行业标准制定等政府职能仍由企业承担。本应由政府进行的行业监管职能缺位,企业以自我监管为主。政府的油气管理职能分散在多个部门,管理方式基本上是以批代管,缺少事中、事后监管。政府部门中没有对油气进行监管的专门机构,对网络运营环节监管缺位。相当数量的法律法规抑制了市场竞争,已经成为油气改革的障碍。
油气体制改革的目标思路和基本原则
当前,油气领域已经出台了一些改革措施,但尚未解决存在的突出问题,迫切需要通过顶层设计进行全产业链市场化改革。即未来的改革应当是“链式改革”,而不是“点式改革”。
改革的目标:推进油气产业从不完全市场产业链向市场化产业链的根本性转变,建立公平竞争、开放有序、市场对油气资源配置起决定性作用的现代油气市场体系,不断提高油气保障能力,加快能源代际更替步伐。
为了实现这一目标,改革的总体思路是:围绕“一条主线、三个维度、多个环节”进行“链式改革”。即改革以油气产业链为主线,从企业、市场、政府三个维度出发,对油气产业链的各主要环节,包括矿权出让、勘探开发、管网运输、流通、炼化等,进行全方位市场化改革。在企业层面,要实现政企分开、主辅分离、网运分开;在市场层面,油气上中下游市场全面放开准入;在政府层面,要简政放权、政监分离、强化监管。同时,统筹推进行业改革与企业改革,加快油气法规废、改、立进程。
推进油气体制改革应当坚持三个基本原则:
一是坚持解放思想,树立新的能源安全观。中国长期重煤轻油,制约了能源结构调整的步伐。将石油作为战略资源,只允许个别企业进行上下游一体化经营,抑制了竞争,扭曲了价格。在全球化条件下,一个国家完全靠本国的能源资源满足发展需要,既不可能也无必要。中国应当树立在开放条件下保障能源安全的观念,充分利用两个市场、两种资源,积极参与全球能源治理,推动建立国际能源集体安全体系,加快能源代际更替的步伐。
二是坚持市场取向,构建单一市场体制。从党的十一届三中全会提出“计划经济为主、市场调节为辅”,到党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革方向,再到党的十八届三中全会明确“市场在资源配置中起决定性作用”,中国走了一条市场化改革的道路。油气行业在改革开放头20年经历了放权让利、政企分开,与全国改革保持了同步。但1998年以后,油气领域加强了行业集中,弱化了竞争,市场化改革陷于停滞。未来油气体制改革要坚持市场化方向,建立单一的市场体制,而不是计划与市场并存的双重体制。
三是坚持激励相容,形成各参与方共赢的格局。在市场化改革中,每一个参与者首先关心的是自身在改革中的收益。油气体制改革涉及到多方面的既得利益,在研究制定市场化改革方案时,应当坚持激励相容的原则,对各利益主体的收益预期进行充分评估,尽可能兼顾相关利益方,使改革后各参与方的收益预期大于改革前。
油气体制改革政策建议
以矿权改革为核心,放开上游市场。
通过矿权改革,建立油气上游市场,引入更多市场主体,从而提高国内油气资源的勘探开发和供应能力。
一是放开矿权市场。参照国际一般做法,从“申请在先”方式,改为“竞争性出让”方式,国家通过公开招标有偿出让矿权。
二是松绑勘查资质。将探矿权出让与勘查资质分开,《勘查资格证》不再作为申请矿权的必要条件。取消上游油气勘探开发的限制准入条款,允许各类市场主体参与油气勘探开采。
三是提高持有成本。提高最低勘查投入标准,不能达到投入标准的企业要退出矿权。允许企业在满足法定条件下转让矿业权或股份,活跃矿权市场。
四是合同约定权利。矿业权竞争性出让改革,将完全改变现行法律规定的权利义务,在进行监督管理时无法可依。今后国家在出让油气矿业权时,可以采用油气租约形式,制订出一套油气矿业权出让行政合同,与受让方约定权利义务。合同内容包括,出让的油气矿权的范围和性质、矿权期限、勘探和开发义务、最低义务工作量、环保安全责任义务、争议解决等必备条款。对于涉及国家与矿业权人经济关系的,如使用费、价款、权益金等,可以签订经济合同。
五是全面对外开放。取消三大油气企业对外合作专营权,获得矿业权的企业可自主决定对外合作相关事宜。
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