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从政治层面来说,1978年公共事业管制政策法还造成了独立发电业者(independent power generator)的兴起,并逐渐形成一个可以与垄断性公共事业相抗衡的政治利益集团 。这个新的政治利益团体的崛起,使得垄断性公共事业不再能挟持电力体制改革的进程,而为美国在1990年代继续推动电力市场化改革奠定了政治基础。
三、对中国的启示
美国在1970到1980年代发电业泡沫化,并造成电力产业与电力体制的转型经验,对於当今的中国的处境,可以有以下几点启示:
对能源投资者的启示:
从长期历史趋势来看,世界能源价格大致呈现周期性起伏(图四),1970年以前世界实质(依物价指数调整後)油价大致呈现缓慢下降的趋势,1970年是一个拐点,之後10年间油价快速上涨,1980年是另一个拐点,之後18年间油价大至持续下跌走势,1998年又是一个拐点,之後上升期持续了16年。从目前的种种趋势来看,2014年很可能又是一个世界能源价格的大拐点。从历史经验上来看,每一个上升或下降期,大约都长达十年以上。
图四 国际原油价格长期走势
在历史上,凡是在产业结构大拐点发生时,总是会有许多投资者不愿相信新常态已经来临,而执迷不悟持续将资金继续投入夕阳产业,幻想着要等待景气复苏,以为景气一旦复苏,现在亏损累累的投资就会有翻身的机会,结果一等再等,最後等到的却是破产重组、甚至倒闭的结局。
对於大型电厂或是大型煤化工项目这类规划周期较长,并且需要巨大的资金投入的项目,在全球能源大局势发生逆转时,投资者的反应速度对於公司的命运有关键性的影响。由於项目从开始规划就必须支出相关的费用,而一旦开工建厂,费用开支更是会快速累积。对於十年内可能不具经济效益的过剩产能,越早取消,损失就越小。越是迟疑不决,就越可能在犹疑观望之中一步步走上破产的不归路。
对於长达十年以上的产业规划,必须把技术发展的世代交替考虑进去。在1980年以前,燃气涡轮发电机的技术还未成熟,当时燃煤发电是最主流的发电技术。1980年到1998年发电业长期萧条,各式发电技术的新装机容量都很少,主要的发展方向在於利用废热回收做热电联产。这种小型热电联产的发电机组大多数采用天然气为辅助燃料。到了1998年以後,美国发电业开始复苏,但是燃煤发电却没有复苏,因为此时燃气发电技术已经成熟,燃煤发电已不再具有竞争力。直到2008年到2012年间,燃煤发电才有小幅度的复苏,但成长幅度仍然远远比不上燃气发电与风力发电(图一)。
从2005年开始,风力发电出现爆发性的成长,随着风力发电成本在数十年间逐渐下降的结果,近年来风力发电的平均成本已经普遍低於燃煤发电 。而且风电相对於煤电的成本优势预期在未来还将持续扩大 。近年来开始出现的另一个能源技术重大变革是光伏发电的规模化发展,以及光伏发电成本的急速下降。预期在未来十年之内光伏发电的成本很有可能也会低於燃煤。
在全球朝向低碳发展的大趋势下,煤炭产业的长期逐步减产委缩是必然的趋势。然而既有的煤炭产业与利益团体一定不愿意接受这样长期衰退的命运,必然要做困兽之斗,所以会不断提出煤炭业纾困、振兴煤炭产业、发展新型煤化工等等口号。如果投资者轻信了地方利益团体的宣传,盲目的把资金投向这些夕阳产业,只会让自己骑虎难下,在亏损之中越陷越深。
中国的风力发电近年来也呈现爆发性的成长,而且发电成本也极具竞争力。而中国近年来积极建设抽水蓄能电站,预计在2018年中国就会超越日本成为全世界抽水蓄能装机容量最大的国家,而规划中到2025年中国全国抽水蓄能装机容量将达到约一亿千瓦 。届时可再生能源电力储存与调峰问题可以得到有效的解决。一旦可再生能源兼具了成本与环保优势,又解决了储存与调峰问题,其在总发电量中的比例将可无限制的提昇。
此外中国的核电发展也在逐步扩大规模,由於核电站与燃煤电站在电力系统中都属於基载电源,彼此具有高度的替代性,核电的发展也必然将挤压燃煤发电的生存空间。由各方面的趋势综合判断,目前还在规划中的燃煤电站,若是继续投入建设,未来完工後的面临的处境也许是持续亏损直到淘汰。
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