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首先,基层单位很难邀请到全国多区域、多领域的专家,从宏观上对环评进行评审,受制于专家层级的降低,评审的专业性和科学性必将成为严峻的拷问;其次,地方环保部门要听命于当地政府,抗干扰能力匮乏,无法“独善其身”,对于政府错误选定的项目不敢异议,环境“防线”失守经常发生。
审批条件弹性大、不够清晰、滞后于新形势,是人们不放心环评放权的另一个理由。
简政放权是大势所趋,但对环评秩序的规范,环保部在放权时应划清红线,尤其是对不能放权的项目类别名单更要明确。目前,环评审批领域的中央层级规章,依然是2005年的《国家环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》,行政许可的程序和条件简略粗疏,自由裁量空间过大,已经不适应生态文明建设的要求。
通观环保部各种形式的文件,对于什么项目不予审批,环境底线和法律红线何在,至今缺乏明确有效的叙述,不足以防范地方环保系统的弄权渎职。目前是各地做法各异,只要法律不禁止的都允许,这就导致有很多打“擦边球”。
第三个常受到质疑的问题是,公众参与流于形式、配套监督机制疲软。
应当看到,环保部门在环评中越来越重视公众参与。利害关系人的赞成率,是环评审批过关的重要因素。然而,环评弄虚作假、质量低劣,包括资质挂靠出租等越轨行为层出不穷。
根治这些顽症,离不开社会监督的落实深化,急需提升公众对环境决策的话语权。2015年11月20日,环保部发布通报称,在福建、河南、湖南等10个省市自治区内,15个项目的公众意见调查存在问题,众多被调查者无法取得联系或表示未填过调查表,甚至把公众的支持和反对意见颠倒。由此可见,公众参与流于形式,公众意见调查质量不高,未能充分保证公众的合法权益。如果不消除民意做“花瓶”、公众被“代表”的困扰,仓促下放环评审批权,将会给环保事业带来伤害。
环评制度改革如何优化设计
作为简政放权、转变政府职能的整体战略,与环评审批权下放相伴随的,必然是环评制度的改革完善;而环评放权之后出现的各种问题,也必须通过深化改革来加以解决。那么,环评改革的正确方向在哪里,优选方案应该是什么?
当前,对于环评制度的改革思路,存在“强化”与“弱化”两种意见的争论。
强化论者主张,应当维持现行《环境影响评价法》的制度框架,加强对环评机构的资质管理,取缔环评领域的“红顶中介”和利益输送,严肃查处不负责任、弄虚作假的环评机构。在政府主导下打造公平有序的环境服务市场,充分发挥环评审批作为环保抓手的功能,继续把项目环评当作保护环境生态资源的核心工具。
弱化论者则认为,现行环评制度需要“伤筋动骨”、“大兴大革”,要以事中事后监管为重心,以实质性公众参与为基础,重新设计制度框架。其中较为激进的观点,是用环境许可证融合环评审批和竣工环保验收,将环评资质审批制改为备案登记制,由环保部门和行业协会对环评机构共同管理,由各方专家组成的评审委员会对环评实行票决制。
笔者认为,无论选择“强化”还是“弱化”,环评审批体制的改革,都要正视以下制约因素,解决现实中的真问题:
第一,项目环评承受了许多不能承受之重,不宜作为环境管理的核心手段。污染问题本质上是环保产业结构问题、布局问题和规模问题,政府宏观政策和开发规划的失误,是环境生态破坏的深层原因,而审批后监管的薄弱乏力,导致环评报告失去约束作用。我们应当把环保关注的重点,从具体项目的环评审批,转移到前端的规划和后端的监管,包括排污许可。
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