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第二,当前的突出问题,是环评报告越编越厚,真正管用、实用的并不多,企业为环评支付的成本居高不下,环评工程师队伍日益壮大,却换不来群众对环评审批的高满意度。同时,环保领域行政许可事项过多,程序环节过于繁琐,需要履行环评审批、“三同时”验收、排污许可证三道手续,进行适当的整合简化很有必要。
第三,环保问题与其他问题不同,“市场失灵”是普遍现象,“预防原则”是一大特色。离开外部压力和社会监督,企业不可能认真去做环评。盲目相信企业和过度简化程序的后果,是环境成本向社会的转嫁,是污染风险的急剧增加。只有加强公众参与,企业才不敢妄为,政府才不会懈怠,环评的质量也才有确实的保障。
因此,完全取消环评审批和迷信政府资质管理,都不是正确的政策选项。环评改革必须立足现实,全面考量,达到兴利除弊的目的。
由于减少行政审批的需要,环评在一些地方事实上变成了备案制,由多部门并联审批,变异为对环评的裹挟、倒逼。有专家建言用排污许可证取代环评批复,提高环境行政许可的实际功效。这些意见和做法不仅与现行法律规定有冲突,而且过高估计了排污许可制度的作用。如果取消环评审批,或者只进行形式审查,把建设项目的环境合规性和可行性交给企业判断,一旦企业的判断和决策出现错误,不仅会给自己带来惨重的经济损失,还将造成不可逆的环境损害,这样的风险是社会无法承受的。
整治“红顶中介”,实行环评单位市场化,强化环评资质管理,如果不与环评评审和决策方式的创新相结合,不为公众实质参与环评开辟新路径,很难称其为真正的改革,将触及不到环评乱象的实质根源,也解决不了环评屡屡失守的尴尬。
就总体状况而言,中国的环评审批依然是一种封闭的内部人操作模式,缺少透明和有效的外部监督,环保部门过度依赖小范围和不公开的专家评审,公众和环保组织无从参与审批博弈,这与依法科学民主决策的要求存在差距,给环境污染和环境事件的发生带来了隐患。
总之,下放环评审批权和改革环评制度是简政放权的大势所趋,有助于激发创造创新的活力,促使政府职能正确定位和归位,提升行政管理效能,实现经济、社会和环境的可持续发展。不过,在改革方案设计和实施中,在审批权下放和程序简化以后,如何落实和强化公众参与,是值得我们深思的问题和践行的方向。环保部门要让公众回归环境保护的主体地位,保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权,要敞开大门与公众对话,夯实环评公众参与平台,呼应公众的参与期待,开拓新的参与方式,与公众一起守住环境保护的铁闸。只有这样,才会促使开发建设活动与环境承载力相适应,推动生态文明建设向纵深发展,实现美丽中国的梦想。
作者为全国律协环境与资源法委员会委员
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