国土资源十三五规划：限制东部、控制中部和东北、优化西部地区煤炭资源开发(全文)

第十四节 推动区域协调发展

促进区域协调发展战略实施。围绕“四大板块”区域发展总体战略，实施差别化的国土资源政策，建立中期评估与后评估机制，做好国土资源保障和服务工作。支持西部大开发在优先保护生态环境的前提下，依托资源优势，提高资源就地加工转化比重。支持东北地区等老工业基地振兴，做好产业结构调整、资源型城市转型升级、国资国企改革等土地、矿产资源需求与政策保障。支持中部地区崛起，重点做好交通和现代物流体系、承接产业转移、生态经济带建设等用地保障，推进能源资源产业转型。支持东部地区率先发展，加快转变资源利用方式，推动产业升级，改善人居环境。积极支持国家新区、自由贸易试验区发展建设，跟踪掌握自由贸易试验区、海关特殊监管区域等土地政策实施情况，推广复制经验。

支持革命老区、民族地区、边疆地区发展。研究制定支持新疆、西藏及四川、云南、甘肃、青海四省藏区等区域发展稳定的国土资源政策。支持革命老区开发建设，保障红色文化产业、旅游业等特色产业用地，推进建设革命传统和爱国主义教育基地。推动民族地区健康发展，促进优势资源开发，保障农业、水利、交通等基础设施用地需求，支持矿业基地建设。推动边疆地区开发开放，保证兴边富民项目的落地。

推动京津冀协同发展。实施《京津冀协同发展土地利用总体规划》，保障有序疏解北京非首都功能、推动交通一体化的用地需求。支持生态退耕还湿还林还草建设，加大京津保地区营造林和白洋淀、衡水湖等湖泊湿地恢复力度，完成891万亩生态退耕，扩大环境容量和生态空间。开展京津冀资源环境承载力评价，优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线，合理确定城市开发边界。优化城市布局和用地结构，促进城市分工协作，提高城市群一体化水平。

推进长江经济带发展。有序推进长江经济带各级土地利用总体规划调整完善，加强长江岸线土地用途管制，严格保护耕地。合理安排长江经济带发展用地计划，优先保障长江中上游城市群建设、立体交通走廊、重大生态修复工程的用地需求。落实新一轮退耕还林还草规划，完成25°以上陡坡耕地生态退耕，支持打造绿色生态廊道。建设重庆涪陵、四川长宁—威远、云南昭通、贵州遵义—铜仁页岩气勘查开发基地，提高页岩气产量。加大长江经济带重要城镇群地质环境综合调查、矿业基地矿山地质环境调查力度，加强地灾防治和矿山地质环境治理恢复。

图2 京津冀国土空间开发导向示意图

第十五节 促进城乡协调发展

推进以人为中心的新型城镇化。围绕国家新型城镇化发展战略，加强城镇建设用地管控，优化城镇用地结构和布局，提高城镇化质量。统筹各业各类用地，通过土地利用总体规划调整完善，保障新型城镇化建设空间需求，优先保障新型城镇化建设中基础设施、民生项目、新产业新业态用地。引导城镇化建设向资源环境承载能力较高区域集聚，按组团式、串联式、卫星城市发展。用地计划向中小城市和特色小城镇倾斜，向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜，对超大和特大城市中心城区原则上不安排新增建设用地计划，促进大中小城市和小城镇协调发展。建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，保障农村转移进城落户人员的用地需求。共同维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导依法自愿有偿转让。

促进社会主义新农村建设。加快编制村级土地利用规划，整体推进农村山、水、林、田、湖国土综合整治，调整优化农村居民点用地布局，加快“空心村”治理和危旧房改造，充分释放新型城镇化和国土综合整治中的投资消费需求。保障农村基础设施与公共服务设施建设用地，促进城乡公共资源均衡配置，保障设施农业、休闲农业、乡村旅游和农村一、二、三产业融合发展用地需求，推动现代农业产业体系形成。全面实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策，完善收益形成和返还机制，将挂钩收益全部返还农村，支持农村人居环境改善和美丽宜居乡村建设。

第十六节 推进陆海统筹发展

拓展蓝色经济空间。充分发挥海洋作为经济新空间、资源新基地、安全新屏障的支撑作用，加大海洋地质调查力度，科学引导矿产开发和岛礁建设，加强陆地与海洋在资源开发规模、布局、强度、准入及防灾减灾等方面协同共治，构建良性互动的陆海统筹开发格局。推动海洋传统产业提质增效、转型升级，培育壮大海洋战略性新兴产业，大力发展海洋高技术产业和现代化海洋服务业，因地制宜发展生态旅游、生态养殖、休闲渔业、海洋文化创意等产业，建设各具特色的海洋经济区域和产业园区。统筹规划港口、桥隧及其配套设施等海洋工程建设，形成陆海协调、安全高效的基础设施网络。

促进陆海统筹发展。以沿海地区和海岸带为重点，统筹与优化沿海地区及其腹地的产业布局，促进海洋经济与地区经济社会的良性发展、互动，形成具有参与全球竞争的经济区域。统筹陆地和海洋资源利用，协调用地、用海和用岛，促进近岸、近海、深远海和海岛有序开发，提升陆地和海洋资源利用的效率和效益。提高沿海产业与城镇建设集约化程度、海域利用立体化和多元化程度与港口利用效率。

第五章 以绿色开辟国土资源永续利用新途径

绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现，要引导规范和约束国土资源开发利用行为，立足资源环境承载能力，有度有序利用资源，优化资源开发利用结构，深入推进国土综合整治和地质环境保护，提高国土资源综合利用能力和水平。

第十七节 树立节约集约循环利用的资源观

树立节约优先、集约利用、循环发展、市场配置、创新引领的理念，在生产、流通、仓储、消费的各个环节强化节约集约。按照“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的要求，构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量控制和节约制度，形成有利于资源节约和高效利用的空间格局、产业结构、生产方式、消费模式。坚持“注重内涵”的资源利用模式，摒弃“外延扩张”的粗放利用模式，更加注重产出效率、集约效益和科技、体制机制创新，大幅提高资源综合利用效益。通过市场规则、市场价格、市场竞争，增强资源节约高效利用的内在动力，抑制资源不合理占用和消费。

第十八节 严格保护耕地和基本农田

严守耕地红线。落实藏粮于地、藏粮于技战略，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。加大土地利用规划计划管控力度，严格按规划计划落实耕地保有量、基本农田保护面积。建立耕地保护共同责任机制，明确并强化地方政府监管的主体责任，完善省级政府耕地保护责任目标考核制度，推动落实耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度。严格控制建设用地规模，合理安排大中小城镇新增建设用地，人均城市建设用地控制在100平方米以内。严禁突破土地利用总体规划设立新城新区和各类园区，对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地指标。加强对违法违规占用破坏耕地行为的执法检查。

严格永久基本农田划定与保护。完善永久基本农田特殊保护政策措施，按照数量质量生态“三位一体”保护要求，确保基本农田数量不减少、质量有提高。研究制定城市周边永久基本农田划定管理办法，全面划定永久基本农田，将永久基本农田保护任务落地到户、上图入库，实行全天候监测。严格管理、特殊保护永久基本农田，除法律规定的国家重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得擅自改变和占用。加快基本农田信息系统建设。

大力推进土地整治和高标准农田建设。编制实施新一轮全国土地整治规划，切实加强耕地数量保护和质量建设。以粮食主产区和基本农田保护区为重点，实施土地整治重大工程，鼓励社会资金投入，实施耕地质量保护与提升行动，大力开展高标准农田建设，加强高标准农田建后管护，将整治后的耕地划为基本农田，纳入国土资源综合监管平台。到2020年经整治的基本农田质量平均提高1个等级。全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，将建设占用耕地特别是基本农田的耕作层用于补充耕地的质量建设。对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展综合治理。

图3 高标准农田建设重点区域示意图