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煤电过剩风险正在逐步显现。
数据显示，中国火电设备的年利用小时数已从2015年令业界忧心的“自1969年以来的最低值”4329小时，进一步缩减到了2016年上半年的1964小时。
与此同时，全国多地仍在上马各类燃煤发电工程项目。国家能源局局长努尔˙白克力在今年上半年的一次公开发言中指出，目前全国煤电装机已超过9亿千瓦。如果再加上核准在建和纳入规划的项目，合计规模将超过12亿千瓦。“去年全国火电利用小时数4329小时，今年很可能进一步降至4000小时，应该注意防范潜在的过剩风险。”
核准程序复杂，“未批先建”成风
就在国家发改委和能源部门收紧核准政策、防范过剩风险之时，煤电项目“未批先建”的现象依然层出不穷。
8月3日，国家审计署公布了2016年第二季度国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果。其中，广东粤电集团被指未经国家发改委核准上马茂名博贺2×100万千瓦超临界燃煤发电工程项目(以下简称“茂名博贺项目”)。截至2016年6月，该项目已累计完成投资32.73亿元。
广东粤电集团官方网站信息显示，尚未取得“路条”的茂名博贺项目已经被广东省发改委列入当地能源发展“十三五”规划。广东省委和茂名市政府官员还曾经多次来到博贺煤电公司调研该项目，表示希望继续加快项目建设，并要求相关部门限期解决项目的用水工程进度、用电线路征地等问题，确保能满足项目建设和投产需要。
《经济》记者了解到，2014年1月至2015年3月，常规煤电项目的各项审批权分别从国家能源局、国家发改委及国家环保部陆续下放至各省级机构。在此之前，火电项目和热电站燃煤项目的投资建设需要编制申请报告，报送国家发改委审核。取得发改委同意项目开展工程前期工作的批文(也即“路条”)后，土地使用、资源利用、安全生产、环境影响评价等诸多配套文件的批复才能启动。
实际上，根据2004年国家发改委颁布的《企业投资项目核准暂行办法》规定，对应报项目核准机关核准而未申报的项目，或者虽然申报但未经核准的项目，国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、证券监管、外汇管理、安全生产监管、水资源管理、海关等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。“对于应报政府核准而未申报的项目或者虽然申报但未经核准擅自开工建设的项目，一经发现，相应的项目核准机关应立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。”中国政法大学环境法教授曹明德说。
然而，遗憾的是，长期以来，由于能源工程项目审批周期漫长、程序复杂，煤电等项目“未批先建”绝非罕事。
上述被审计署“点名”的茂名博贺项目，就曾在2011年12月至2013年5月间，3次向国家能源局提出建设申请。直到2014年2月，该项目仍未获批，但已经开工建设。
而在2014年，审计署也曾在针对大唐集团等11家中央企业的审计中发现，大唐、华润等大型国有涉煤企业均存在“未批先建”的情形。数据显示，仅在2012年，华润电力就有4个电站机组未按规定报经核准即开工建设，涉及装机容量10.11万千瓦;另有1个电站机组未按规定报经核准即投入运行，涉及发电量7.55亿千瓦时、售电收入2.83亿元。
“‘未批先建’当然是违法行为，之所以屡见不鲜，主要还是由于违法成本过低。”北京公众环境研究中心主任马军表示，对于企业而言，如果等到相关手续齐全再施工建设，项目工期就会被大大延长，加剧成本。“一边办手续一边施工，或者先施工后补办手续，企业的经济成本会降低不少。”
具体有多少煤电项目未经核准就投入建设，我们不得而知。不过，中国能建华北电力设计院有限公司副总经理孙寿广曾经对比了1949年至2015年我国电力规划及其实际执行情况，结果发现：在计划经济时代，我国电力工业5年规划的执行情况与规划十分拟合，偏差仅在4%左右;而随着2001年我国加入世贸组织以来，市场化程度不断提高，规划与实际执行的偏差也越来越明显。
他向《经济》记者举例指出：“比如说‘十一五’的电力发展规划。此前预测2010年全国发电量将达3.4万亿千瓦时，电力装机容量达到7.54亿千瓦。但是，实际的执行结果是， 2010年全国发电量4.2万亿千瓦时，电力装机容量9.66亿千瓦。装机总量高出了2.1亿千瓦，相当于1995年全国装机的总和。”在他看来，规划与实情相差较多，既是因为电力工业规划没有跟上市场经济发展的步伐，也从一个侧面反映了电力市场宏观调控的失效。
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