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2.2 利益最大化原理
传统的环境污染治理模式要求企业自建治污设施处理排放的污染物,但是单个企业受制于自身经济实力与技术水平等现实因素,治污的边际成本很高,中小企业根本无力承担。此外,企业是追求自身经济利益最大化的市场主体,治污是一种没有产出的纯粹投入,并非其所追求的目标,所以企业常会漠视环保责任,纵使政府全力应对加强监管,企业的偷排漏报现象仍较严重。而将治污功能剥离出来,交由专业第三方,排污企业将可从污染治理活动中抽身,专注于生产活动,从而提高经济效率。只要第三方的治污费用低于自建设施处理费用或者违法排污费用,企业就会选择第三方治理。
2.3 规模经济理论
在环境污染治理领域引入第三方专业治污主体,可达到非常显著的规模经济效益。在生产技术方面,第三方经营实体专门从事一定区域的污染治理活动,取代单个企业各自治污,更便于采用大型的高效设备和先进的治理技术,使单位污染治理的边际成本递减。在企业经营管理方面,第三方主体专业从事治理新技术的研究开发,可以降低单位产品分摊的研发费用;管理人员工作也更加专业化,降低了单位污染治理的固定成本费用,实现资源的整合利用。当规模经济发展到一定阶段时可以形成聚集经济,产生企业聚集而成的整体系统功能大于在分散状态下各企业所能实现的功能之和,环保产业园区便由此形成。
2.4 委托-代理理论
环境污染第三方治理实际上是责任主体——政府或者排污企业通过与第三方签订合同或者协议,将污染治理任务委托给第三方企业,双方形成委托–代理关系,前者向后者支付治污费用,后者向前者提供污染治理服务,形成双向监督、利益共享、风险共担的关系。基于委托方和代理方信息非对称、有限理性、利益冲突等因素,双方可能面临逆向选择、道德风险等问题。如在第三方治污企业的选择上,由于信息的不完全、价格体系不完善可能导致“劣币驱逐良币”的恶性竞争现象,而将一些优质的环境服务公司驱逐出市场。在合同的履行过程中,也可能出现第三方治污企业出于自身利益考虑而缩减治污投入或者虚报、假报监测数据等道德风险问题。3我国环境污染第三方治理政策与实践最新进展我国环境污染第三方治理的发展仍处于初级阶段,一些深层次的问题尚待解决,目前主要通过政策和试点推进。国家和各地区均相继出台了相关的政策,并积极鼓励采取金融、信贷等引导和支持实施环境污染第三方治理,主要集中在环境公用设施建设和工业企业污染治理两大重点领域。
3.1 政策制定与出台情况
3.1.1 国家层面
目前我国环境污染第三方治理政策发展总体上可以分为探索形成和逐步深化两个阶段(表2)。
第一阶段即探索形成阶段,尚未专门出台环境污染第三方治理方面的政策文件。以2002年住建部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)为起点,提出建立政府特许经营制度,推进市政公用行业市场化进程;2004年,环保总局发布了《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》(国家环境保护总局令第23号),对环境污染治理设施运营活动实行运营资质许可制度,开启了我国环境污染治理市场化运营模式。此后,国务院、国家发改委、环保部(或环保总局)等部门陆续发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等多项文件,推行环境污染治理社会化、市场化和专业化运营。
第二阶段即逐步深化阶段,以十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的出台为标志,正式提出“环境污染第三方治理”。2015年1月《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》,明确提出“以环境公用设施、工业园区等领域为重点,以市场化、专业化、产业化为导向,营造有利的市场和政策环境,改进政府管理和服务,健全第三方治理市场”。此后,国务院印发的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》,也明确提出推行市场化机制,积极推进环境污染第三方治理,引入社会力量投入环境污染治理。2015年12月,国家发改委、环保部、能源局联合发布《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》,以污染治理“市场化、专业化、产业化”为导向,吸引和扩大社会资本投入环境污染治理,创新燃煤电厂第三方治理体制机制。至此,环境污染第三方治理的政策体系持续完善,第三方治理理念贯穿整个环境治理领域。
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