深度丨我国环境污染第三方治理机制改革路线图-北极星火力发电网

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摘要：第三方治理是促进环境污染治理市场化、专业化、产业化的有效模式，也是我国生态文明制度建设创新的重要内容。我国环境污染第三方治理还处于探索阶段，存在内涵不清晰、理论架构未建立、关键问题待突破、政策路径不明确等问题，系统设计我国环境污染第三方治理改革路线图是当前迫切的现实需求。本文在对第三方治理内涵的解析和界定的基础上，提出基于多中心公共经济论、市场经济利益最大化原理、规模经济及委托-代理理论的理论架构，综合分析第三方治理的理论依据及作用机制。从国家和地方两个层面梳理我国环境污染第三方治理的政策演进情况，并立足于我国环境公用设施建设和企业工业污染治理领域第三方治理的发展现状，剖析成效及问题，提出构建法律法规和标准体系、环境监管体系、经济政策支持体系、市场价格体系和企业诚信评价体系的政策机制改革框架及实施路径。

引言：环境污染第三方治理是利用市场机制深入推进环境污染治理的重要举措，也是我国生态文明领域的重要制度创新，对污染治理、环境服务业发展将产生积极、深远的影响。目前在实践中存在概念内涵不清、理论支撑缺失、运行机制不畅、实践方向不明等问题，本文拟对这些基本问题进行系统分析，为“十三五”深入推进环境污染第三方治理提供管理技术支撑。

1 第三方治理的内涵

环境污染第三方治理(以下简称第三方治理)是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。内涵可从以下几个方面去界定。

1.1 第三方

国内外学者对“第三方”的理解存在分歧，主要有两种观点：第一种观点是以美国公共政策学者、NGO研究专家萨拉蒙(Salamon)为代表的“第三部门”学派，即第三方是指基于志愿精神形成而独立于政府体制之外，以实现公共利益为目的并具有正式组织形式的民间自治组织，通常所指的是一种社会力量。第二种观点则是国内多数研究者所定义的，即第三方是相对于传统治理模式中的两方——作为监管方的政府和集排污、治污为一方的企业而言的，将治污功能分离出来，交予专门的污染治理机构，即专业环境服务公司，由此称为“第三方”，实质上是一种市场力量。

产生分歧的原因并非是这两种观点的对立，而是对“治理”理解的角度和范围不同。第一种观点是广义的第三方概念，任何独立于政府、有能力且志愿参与公共服务生产的组织或个人，包括公众、私人组织和民间团体，都可参加环境污染的治理过程，被认为是“第三方”。国内目前环境污染第三方治理实践中的“第三方”主要是一个狭义的概念。

1.2 排污者

依据污染物的来源，可将污染物分为三类：一类是生活污染物，如餐厨固体垃圾、生活污水等，排放主体是公众，但公众一般不单独作为责任主体委托环境服务公司进行污染处理，而由政府将辖区内污染集中处理，即政府是这类污染的责任主体。二是工业污染物，如工业废水、废气、固体废弃物及重金属排放物等，责任主体是排污企业。三是城镇场地污染和区域性环境污染物，如垃圾堆放场、太湖流域环境污染等，这类环境公用设施或跨行政区域的污染处理有很强的外溢性，因此责任主体也归为政府。

由此可知，“排污者”实际上是环境污染治理的“责任主体”。而第三方治理中的责任主体可以分为两类：一是政府。对于环境公用设施、区域生态环境修复等问题，政府虽然不是直接的排污者，但有责任去处理这类环境污染。二是企业。企业由于工业生产带来的环境损害，实际上是占用了生态环境容量资源赚取了商业利润，因此有责任和义务承担相应的治理成本。

1.3 第三方治理模式

第三方治理遵循的是“污染者付费，专业化治理”原则，基于污染的责任主体主要是政府和排污企业，可分为“政企合作”和“企企合作”两种形式，这两者在具体的推行方式上有所区别。

1.3.1 “政企合作”模式

以政府为责任主体提供的环境服务主要是环境公用设施建设、区域生态环境修复以及环境监测服务等领域，这些领域具有项目建设周期长、投资回报率低等特点，因此，政府与第三方专业企业合作时，采取的方式主要有特许经营、委托运营及环境绩效合同服务。其中，对于经营性好的环境公用设施领域，如城市污水、垃圾处理设施，可采取特许经营(BOT、TOT、BTO等)、委托运营等方式引入社会资本，主要付费方式是“使用者付费”以及必要的“政府付费”;对于环境公共服务领域，如城镇污染场地治理和区域性环境整治等，可采取环境绩效合同服务等方式引入第三方治理，主要付费方式是“政府付费”。

此外，政企合作还包括PPP(Public-Private-Partnership)公私合作模式。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。通常国内讨论的多是狭义的PPP，可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。环境污染治理领域第三方治理、PPP、特许经营等相关概念之间的内涵关系解析如表1所示。

原标题：【独家】董战峰等：我国环境污染第三方治理机制改革路线图

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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